Головне меню  >>      

  3. розгляд звернень ІНОЗЕМЦІВ та ОСІБ БЕЗ ГРОМАДЯНСТВА. реалізація права на громадянство україни

Інтенсифікація міграційних потоків, зумовлена економічними та політичними чинниками, а також триваюче повернення етнічних українців на Батьківщину після дезінтеграції СРСР привели до значного зростання кількості іноземців, які з тих чи інших причин перебувають на території нашої держави. Цьому також сприяє поступове входження України в міжнародне співтовариство, активізація співпраці з іншими країнами в соціально-економічній, політичній, культурній, освітній сферах.

Правовий статус іноземців врегульовується цілою низкою нормативно-правових актів, основним з яких є Конституція України, де у ст.26 зазначено, що іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються такими ж правами та свободами і несуть такі ж обов’язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами та міжнародними договорами України. Крім цього безпосередньо визначають правовий статус іноземців, порядок вирішення питань, пов’язаних з їх в’їздом та виїздом з України, а також обсяг прав і обов’язків цієї категорії осіб Закон України “Про правовий статус іноземців” від 4 лютого 1994 р., Закон України “Про імміграцію” від 7 червня 2001 р., Закон України "Про біженців" від 21 червня 2001 р., Указ Президента України “Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання” від 15 червня 2001 р., постанова Кабінету Міністрів “Про правила в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду і транзитного проїзду через її територію” від 29 грудня 1995 р. та інші підзаконні акти.

Правовий статус іноземців у будь-якій країні є досить складним, оскільки, з одного боку, іноземець, зберігаючи правовий зв’язок із своєю Батьківщиною, підпорядковується її законам, користується її дипломатичним захистом, з другого – підпадає під юрисдикцію держави, на території якої перебуває.

Своєрідність становища іноземців зумовлює і специфічність проблем, з якими вони стикаються, перебуваючи в Україні. Аналіз цих проблем був проведений на підставі звернень, що надходили від іноземців та осіб без громадянства до Уповноваженого з прав людини протягом 2000 та 2001 рр.

До Уповноваженого у 2000 р. звернулися 87 іноземців та осіб без громадянства та у 2001 р. – 185 (табл. 2.9).

Таблиця 2.9. Кількість іноземців та осіб без громадянства, що звернулися до Уповноваженого з прав людини у 2000–2001 рр.

Аналіз цих звернень дає можливість умовно поділити їх на дві великі категорії: звернення громадян колишнього СРСР, переважно українського походження, які після 1991 р. повернулися на Батьківщину для постійного проживання, та звернення громадян інших країн: Східної та Західної Європи, Азії та Африки.

Звернення першої групи (їх близько 80%) переважно пов’язані з проблемами, що виникають при легалізації їх статусу на території України. Більшість звернень – понад 70% загальної кількості звернень, що надійшли на адресу Уповноваженого у 2000 та 2001 рр. від цієї категорії осіб, пов’язані з отриманням громадянства або посвідки на постійне проживання. Крім цього вони також звертаються з приводу порушень прав на медичне обслуговування, соціальне забезпечення, з приводу визнання їх жертвами політичних репресій тощо.

Друга група звернень (близько 20%) – це звернення від громадян інших країн. Стосуються вони не лише питань легалізації їхнього перебування на території України, а й порядку та строків ведення досудового слідства у кримінальних справах, видворення з території України, оскарження вироків судів тощо.

На підставі цього Уповноваженим визначені пріоритети діяльності у захисті прав іноземців та осіб без громадянства у 2000 та 2001 рр.

Основним неврегульованим питанням для більшості заявників, які зверталися до Уповноваженого в зазначений період, залишалися правовідносини, пов’язані з набуттям громадянства України.

Громадянство було і залишається одним з найважливіших правових інститутів будь-якої держави, визначаючи юридичну основу її взаємовідносин з переважною більшістю осіб, які мешкають на її території, їх  права та обов’язки. Правовий статус особи є одним з найбільш важливих чинників суспільного життя, основою для встановлення і розвитку всіх інших правовідносин: сімейних, майнових, соціальних тощо. Належність особи до громадянства певної держави гарантує їй захист з боку останньої за кордоном у відносинах з іншими державами або їх фізичними (юридичними) особами.

Невизначеність правового статусу особи, відсутність у неї відповідного документа створюють значні проблеми та перешкоди у реалізації нею найважливіших прав та свобод. Саме тому питання усунення і зменшення випадків без громадянства розглядається у багатьох міжнародно-правових та національних документах.

Передусім слід зазначити, що моніторинг дотримання права на набуття громадянства нашої держави у 2000–2001 рр. здійснювався з урахуванням двох різних етапів розвитку інституту громадянства в нашій державі і відповідного законодавчого забезпечення – до набуття чинності Законом України “Про громадянство України” в новій редакції від 18 січня 2001 р. та після цього.

Попередня редакція закону була прийнята 8 жовтня 1991 р., тобто невдовзі після проголошення незалежності України. У 1993, 1994, 1997 і 2000 рр. до цього закону вносилися зміни і доповнення з метою оперативного удосконалення законодавства про громадянство з урахуванням необхідності розв’язання проблем, що виникали в цій сфері відносин на тому чи іншому етапі. Але ці зміни і доповнення не могли врегулювати всіх наявних проблем. Крім того, виникла нагальна потреба у запровадженні кардинально нових принципів та підходів до інституту громадянства в Україні. Аналіз недоліків чинного на той час законодавства щодо громадянства та пропозиції щодо його поліпшення було надано у окремому розділі Першої щорічної доповіді Уповноваженого з прав людини.

У Законі України “Про громадянство України” в новій редакції (далі – новий закон), який набув чинності з 1 березня 2001 р., була врахована більшість рекомендацій Уповноваженого з прав людини.

Прийняття нового закону мало на меті усунення недоліків попередньої редакції закону, зокрема, щодо розв’язання деяких “безвихідних” ситуацій, спрощення процедури набуття громадянства для певних категорій осіб (зокрема, вихідців з України та їх нащадків, біженців, осіб без громадянства, осіб з невизначеним статусом), а також, безумовно, надання законодавству України про громадянство більш сталого характеру, зважаючи на завершення першого найскладнішого етапу розвитку молодої незалежної держави.

27 березня 2001 р. вийшов Указ Президента України “Питання організації виконання Закону України “Про громадянство України”, яким були затверджені: Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства та Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень. Останній досить чітко врегульовує процедуру набуття громадянства нашої держави в усіх випадках, передбачених законом, містить переліки документів, які мають подаватись разом з заявою (клопотанням) про набуття громадянства України, терміни розгляду цих клопотань та прийняття по них рішень. Ухвалення цього підзаконного нормативно-правового акта, враховуючи його всебічний та повний характер, на думку Уповноваженого, стало важливим кроком по конкретизації положень нового закону. За таких умов відпала потреба у прийнятті “внутрішніх інструкцій” на рівні Міністерства внутрішніх справ України.

Визнаючи позитивні сторони нового закону, не можна не зазначити, що під час його практичної реалізації виникали й продовжують виникати досить серйозні проблеми, про що свідчать численні звернення на ім’я Уповноваженого, які до того ж мають тенденцію до зростання.

Так, якщо протягом 2000 р. до Уповноваженого надійшло 63 звернення з питань громадянства України, то у 2001 р. таких звернень було вже 137, тобто удвоє більше (табл. 2.10).

Таблиця 2.10. Звернення до Уповноваженого з прав людини іноземців та осіб без громадянства з питань набуття громадянства України у 2000–2001 рр.

Слід звернути увагу на той факт, що у більшості випадків звернення з питань громадянства є колективними, тобто заявники звертаються як у своїх інтересах, так і в інтересах членів своїх родин, які разом з ними свого часу приїхали до України. Отже, насправді, кількість осіб, у яких виникли проблеми з набуттям громадянства нашої держави, і які звернулися до Уповноваженого, вдвоє-втроє більше.

Усі звернення були уважно проаналізовані Уповноваженим і по кожному з них вжито відповідних заходів, передбачених ст.17 Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. У переважній більшості випадків Уповноваженим надавались відповідні роз’яснення щодо порядку набуття громадянства України, що було викликано необізнаністю основної маси заявників щодо положень нової редакції Закону «Про громадянство України». У випадках порушень прав заявників на набуття громадянства України Уповноваженим вживались заходи реагування: відкривалися провадження за фактами порушень прав і свобод людини, окремі звернення направлялись за належністю для перевірки та вжиття заходів згідно з чинним законодавством (табл. 2.11).

Таблиця 2.11. Стан розгляду звернень іноземців та осіб без громадянства Уповноваженим з прав людини у 2000–2001 рр.

Аналіз звернень дав можливість Уповноваженому визначити найбільш проблемні питання, що виникали в ході реалізації іноземцями та  особами без громадянства права на набуття громадянства України протягом 2000–2001 рр. Основні з них наведено нижче.

Належність до громадянства України. Йдеться про визнання громадянами України тих осіб, кому після 1991 р. у паспортах громадян колишнього СРСР зразка 1974 р. було проставлено штампи, що підтверджують громадянство України.

В основу Закону “Про громадянство України” в редакції від 8 жовтня 1991 р. було покладено принцип, згідно з яким громадянами України визнавалися всі особи, які на момент набуття чинності цього закону проживали в Україні незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, освіти, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, роду і характеру занять, не були громадянами інших держав і які не заперечували проти набуття громадянства України.

Закон також передбачав можливість визначення належності до громадянства України всіх осіб, які на момент набуття ним чинності працювали за державним направленням, проходили військову службу або навчалися за межами України за умов, якщо вони народилися чи довели, що постійно проживали на її території, не перебували у громадянстві інших держав і не пізніше як через рік після набуття чинності закону виявили бажання стати громадянами України (п. 2 ст.2 закону в першій редакції). Пізніше це положення було поширене на всіх осіб, які народилися або постійно проживали на території України, а також на їх нащадків (дітей, онуків).

На виконання Закону України “Про громадянство України” в зазначеній редакції Президентом України було видано Розпорядження за № 60 від 18 квітня 1992 р., згідно з яким на Міністерство внутрішніх справ України було покладено обов’язок протягом 1992 р. (а після внесення змін до Розпорядження Президента від 30 грудня 1992 р. – до 1 липня 1993 р.) внести в чинні паспорти громадян України, які проживають на її території, написи “Україна”, “України” – відповідно замість “СРСР”, “Союзу Радянських Соціалістичних Республік”. Такий напис юридично підтверджував належність особи до громадянства України.

Водночас органи внутрішніх справ України протягом зазначеного в Розпорядженні терміну (іноді і після його закінчення), застосовуючи положення цього Розпорядження розширено, та не перевіряючи належним чином дотримання вимог п.2 ст.2 закону, вносили відповідні написи не лише в паспорти осіб, які за чинним на той час законом, мали право на набуття громадянства України, а й у паспорти колишніх громадян Радянського Союзу, які переїхали на постійне проживання в Україну вже після набуття чинності законом і були на момент внесення відповідного напису громадянами інших колишніх радянських республік згідно з їхнім законодавством. Це сталося внаслідок того, що при визначенні належності до громадянства України шляхом внесення відповідного напису в паспорти органи внутрішніх справ України не вимагали від таких осіб документів про відсутність або припинення громадянства іноземної держави.

Тривалий час це не викликало проблем. Проте після початку обміну паспортів чимало осіб звертались до органів внутрішніх справ України з заявами про обмін паспортів громадянина СРСР з написом “Україна”, “України” на паспорти громадянина України нового зразка, але отримували відмову. Органи внутрішніх справ мотивували це тим, що ці особи мали отримати громадянство інших колишніх радянських республік на підставі законів, прийнятих там після дезінтеграції СРСР, і тому визначення їхньої належності до громадянства України шляхом внесення згаданих написів до паспортів громадян СРСР є недійсним з часу оформлення, оскільки поширення на цю категорію осіб дії Розпорядження Президента України від 18 квітня 1992 р. за №60 було помилковим.

На думку Уповноваженого, така практика органів МВС України виходила за межі їхньої компетенції, оскільки не враховувала низки суттєвих правових обставин, і була рівнозначна позбавленню згаданих осіб громадянства України, що є грубим порушенням Конституції України.

На цьому наголошувалось у Першій щорічній доповіді Уповноваженого, проте є потреба ще раз привернути увагу до цього болючого питання, оскільки подібні порушення мали місце у 2000 р. та навіть у 2001 р., після набуття чинності Законом України “Про громадянство України” в останній редакції.

По-перше, на думку Уповноваженого, протягом 1992–2000 рр. більшість зазначених осіб, правомірно вважаючи себе громадянами України на підставі внесених до їх паспортів СРСР відповідних штампів, набули прав та обов’язків, на підставі цього статусу. Вони брали участь у парламентських виборах 1994 і 1998 рр., виборах Президента України 1999 р., у всеукраїнському референдумі у квітні 2000 р., виборах органів місцевого самоврядування, вступали на державну службу, відбували військову службу у Збройних Силах України, були суб’єктами правовідносин у сфері соціального забезпечення тощо. При реалізації цими особами прав та виконанні ними обов’язків громадян України у повному обсязі, всі без винятку органи державної влади України не ставили під сумнів їхню належність до громадянства, тобто вважали їх громадянами України. Тому автоматичне позбавлення цих осіб статусу громадян України з часу внесення відповідного напису, тобто з 1992–1993 рр., поставило цих осіб не з їхньої вини у невизначене правове становище.

По-друге, Конституція України забороняє безпідставне позбавлення громадянства України, а в частині другій ст.19 зобов’язує органи державної влади, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

По-третє, згідно з Законом “Про громадянство України” у попередній редакції до повноважень органів внутрішніх справ належало лише визначення належності осіб, які проживають на території України, до громадянства України (п.2 ст.29), а також підготовка подань про втрату громадянства України особами, які постійно проживають на території України (п.3 ст.29), і реєстрація припинення громадянства України особами, які постійно проживають на території України (п.4 ст.29). Припинення ж громадянства України згідно зі ст.28 закону у цій редакції належало до виключної компетенції Президента України. Прийняття відповідного рішення мало здійснюватися відповідно до затвердженого Указом Президента України від 6 листопада 1997 р. Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства: справа по кожній особі мала попередньо розглядатись згаданою Комісією і зміни у громадянстві наставали у день видання Президентом відповідного указу про це.

По-четверте, на підставі наведених положень Конституції та Закону “Про громадянство України” зазначена категорія осіб не могла відповідати за дії органів внутрішніх справ України, які, по суті, повинні були нести відповідальність за стан, що склався з громадянством цих осіб.

По-п’яте, при вирішенні цього питання необхідно було враховувати також реальне волевиявлення зазначеної категорії осіб, які бажали мати єдине громадянство України з усіма правовими наслідками, що випливають з цього. Право на набуття ними громадянства інших колишніх республік СРСР залишалося для них лише абстрактним правом, оскільки вони не виявили бажання стати громадянами інших держав і не мали паспортів або інших документів, що підтверджували б їхню належність до іноземного громадянства.

Уповноважений з прав людини внесла пропозицію щодо необхідності врегулювання правового статусу зазначеної категорії осіб, тобто підтвердження їх належності до громадянства України або шляхом прийняття відповідного указу Президента України, або шляхом внесення необхідних змін до чинного законодавства України. Відповідні пропозиції були передані у профільний Комітет Верховної Ради України для врахування під час розробки нової редакції Закону України “Про громадянство України”.

Закон України “Про громадянство України” в редакції від 18 січня 2001 р. врегулював цю проблему. Згідно з п.3 ч.1 ст.3 цього закону громадянами України визнаються, зокрема: “Особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис “громадянин України”, а також діти таких осіб, які прибули з батьками в Україну, якщо на момент прибуття в Україну вони не досягли повноліття”.

Важливим є те, що закон визнає цих осіб громадянами нашої держави з моменту внесення відмітки про громадянство України в паспорт без будь-яких застережень і додаткових вимог.

Тим самим особи, які під час проживання на території однієї з республік колишнього Радянського Союзу автоматично набули її громадянство і пізніше переїхали до України на постійне проживання та яким у паспорт громадянина СРСР зразка 1974 р. органами МВС України внесено напис “громадянин України”, визнаються громадянами нашої держави без додаткового підтвердження виходу з громадянства іноземної країни. Згідно з новим законом ці особи можуть безперешкодно отримати паспорти громадян України нового зразка. Це ж стосується і їхніх дітей, які на момент переїзду до України не досягли 18 років.

Слід зазначити, що, незважаючи на прийняття нового закону, в деяких випадках органи внутрішніх справ відмовлялись оформляти паспорти громадян України нового зразка особам, які мали у своїх паспортах громадян колишнього СРСР штампи про належність до громадянства України. Уже після прийняття закону та указу Президента України на ім’я Уповноваженого надходили звернення від осіб, у яких виникли подібні проблеми: Д.Бірюкова (Одеська обл.), С.Капітанюка (Волинська обл.), Н.Тимошевської (Донецька обл.), Л.Давидової (м.Тернопіль) та ін.

Так, мешканка с.Звєрево Красноармійського району Донецької області (народилась в Україні) Н.Тимошевська на момент розпаду СРСР проживала на території Російської Федерації і автоматично набула російського громадянства. Після повернення до України у червні 1992 р. заявниця була прописана у с.Звєрєво, а у грудні цього ж року в її паспорті громадянина колишнього Радянського Союзу було проставлено штампи належності до громадянства України. Після укладення шлюбу у 2000 р. заявниця звернулась до підрозділу паспортної служби органів внутрішніх справ за місцем проживання з приводу видачі їй паспорта громадянки України нового зразка і прописки за місцем проживання чоловіка. Однак всі її звернення виявилися безрезультатними навіть після прийняття останньої редакції Закону України “Про громадянство України”. Уповноваженим були надані заявниці необхідні роз'яснення, а справу взято на контроль.

На ім’я Уповноваженого надійшло звернення від мешканки м.Слов’янська Донецької області А.Вапілової з приводу невизнання її сина А.Вапілова громадянином України. Останній у 1991 р. залишив Вірменію і переїхав на постійне проживання до України. 26 лютого 1993 р. у його паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 р. були проставлені штампи належності до громадянства України. У 1993–1994 рр. син заявниці проходив службу у Збройних Силах України. Наприкінці 2000 р. А.Вапілов був затриманий з огляду на надходження запиту правоохоронних органів Вірменії про його екстрадицію за вчинення на території Вірменії крадіжки. У цей час правоохоронні органи нашої держави поставили під сумнів належність сина заявниці до громадянства України, що загрожувало видачею його до Вірменії з метою кримінального переслідування. Уповноважений звернулась до Генеральної прокуратури України в інтересах сина заявниці. Згідно з отриманою відповіддю в результаті перевірки було підтверджено належність А.Вапілова до громадянства нашої держави з 26 лютого 1993 р. на підставі п.3 ч.1 ст.3 Закону України “Про громадянство України” від 18 січня 2001 р.

Якщо відповідно до Закону України “Про громадянство України” у попередній редакції Міністерство внутрішніх справ і Міністерство закордонних справ України не були наділені повноваженнями анулювати прийняті ними рішення про визначення належності до громадянства України, а лише могли реєструвати втрату громадянства України особами, які проживають на території України та відповідно за кордоном, то  закон у останній редакції містить дещо інші положення.

Так, відповідно до ст.21 закону рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується, якщо особа набула громадянство України відповідно до статей 8 “Набуття громадянства України за територіальним походженням” та 10  “Поновлення у громадянстві України” цього закону шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України. Відповідно до ст.24 та 25 закону, що містять перелік повноважень МВС і МЗС України та підпорядкованих їм органів, останнім надається право скасовувати прийняті ними рішення про оформлення набуття громадянства України у зазначених випадках.

З огляду на досвід використання підрозділами паспортної служби зазначених повноважень вони мають, на думку Уповноваженого з прав людини, здійснюватись з урахуванням усіх обставин конкретної справи і перевірки відповідних фактів, щоб уникнути негативних наслідків, які мали місце в минулому.

Документ про припинення громадянства іноземної держави. Ще однією проблемою, яка, на думку Уповноваженого, потребувала нагального врегулювання до прийняття нової редакції Закону “Про громадянство України”, була висока вартість оформлення документа про вихід з громадянства іноземної держави або його відсутність, що мали подаватись іноземцем або особою без громадянства до відповідних органів одночасно з заявою (клопотанням) про прийняття до громадянства України.

Закон “Про громадянство України” у попередній редакції містив жорсткий принцип недопущення випадків подвійного громадянства (перебування у громадянстві України одночасно з перебуванням у громадянстві іноземної держави). З цією метою особи, на яких поширювалася дія п.2 і 3 ст.2 та ст.16 закону, для набуття ними громадянства України мали попередньо вийти з іноземного громадянства. Водночас сума консульського збору за вихід з громадянства іноземної держави для багатьох зацікавлених осіб часто була і досі залишається надмірно високою. Наприклад, консульський збір за вихід з громадянства (за станом на 1 червня 2002 р.) Азербайджанської Республіки становив 300 доларів США, Грузії – 394 грн., Республіки Молдова – 200 доларів США, Республіки Узбекистан – 100 доларів США, Туркменистану – 55 доларів США, Вірменії – 50 доларів США, Киргизії – 35 доларів США, Росії – 20 доларів США і т.д. З огляду на низький життєвий рівень значна кількість осіб не може собі дозволити таких витрат. А без громадянства і відповідно паспорта особа є практично безправною і змушена легалізувати своє перебування на території України як іноземець.

Зазначене положення закону нерідко створювало непереборну перешкоду на шляху реалізації іноземцями і апатридами права на набуття громадянства України. Родина з п’яти осіб, серед яких є пенсіонери, випускники шкіл та їхні безробітні батьки, певна річ, не могла сплатити по 300 чи 100 доларів за кожного для отримання документів про вихід з громадянства Республіки Азербайджан чи Республіки Узбекистан.

Значною мірою вругулювати цю проблему вдалося з введенням в дію Закону України “Про громадянство України” в редакції від 18 січня 2001 р.

Як передбачається частиною п’ятою ст.8 та абзацом третім п.2 ч.1 ст.9 цього закону, протягом року з дати реєстрації особи, яка перебуває у громадянстві іноземної держави, громадянином України, вона повинна обов’язково подати до органу, що здійснив реєстрацію, документ про припинення іноземного громадянства, виданий уповноваженими органами цієї держави. Таким чином, законодавці відійшли від жорсткого принципу недопущення випадків подвійного громадянства, оскільки, по суті, протягом певного періоду особи можуть одночасно перебувати у громадянстві двох держав.

Водночас найголовнішим є те, що цей закон передбачає дуже важливу гарантію, встановлюючи можливість подання замість зазначеного документа декларації про відмову від іноземного громадянства у тих випадках, коли особа, маючи всі передбачені законодавством відповідної іноземної держави підстави для отримання такого документа, з незалежних від неї причин не може його отримати.

При цьому незалежними від особи причинами неподання документа про припинення іноземного громадянства (згідно з визначенням, що міститься у ст.1 закону) вважаються:

–     невидача особі, у якої прийняли клопотання про припинення іноземного громадянства, документа про припинення громадянства у встановлений законодавством іноземної держави термін (за винятком випадків, коли особі було відмовлено у припиненні громадянства);

–     відсутність у законодавстві іноземної держави процедури припинення її громадянства за ініціативою особи;

–     висока вартість оформлення виходу з іноземного громадянства, що перевищує мінімальну заробітну плату, встановлену в Україні.

Передусім така гарантія значною мірою полегшує розв’язання питання громадянам тих країн, які встановили великий розмір консульського збору за подання клопотання про вихід із свого громадянства, як-то: Азербайджан, Молдова, Туркменистан, Вірменія, Киргизстан та ін.

Проте відповідно до положень закону зазначена гарантія не поширюється на осіб, які є громадянами держав, міжнародні договори України з якими дозволяють особам звертатися для набуття громадянства України за умови, якщо доведуть, що вони не є громадянами іншої договірної сторони. Ці особи можуть подавати заяви про набуття громадянства України лише після припинення іноземного громадянства і отримання відповідного документа про це, виданого компетентними органами відповідної держави. На сьогодні діють два такі міжнародні договори України: з Узбекистаном та Грузією.

Водночас, незважаючи на те що Закон України “Про громадянство України” набув чинності 1 березня 2001 р., а указ Президента на його виконання був ухвалений 27 березня цього ж року, ані процедура реєстрації, ані положення закону щодо можливості подання, за певних умов, декларації про відмову від громадянства іноземної держави (які можна розглядати як надзвичайно важливі гарантії реалізації права на набуття громадянства нашої країни), протягом 2001 р., на превеликий жаль, не застосовувались. Це можна сказати і про весь механізм нового закону, який передбачає право громадян іноземних держав під час звернення з клопотанням про прийняття до громадянства України подавати зобов’язання припинити іноземне громадянство протягом року від дня реєстрації їх громадянами України.

Органи паспортної служби на місцях у зазначений період продовжували вимагати від осіб, які звертаються до них з приводу набуття громадянства України, подання документа про припинення громадянства відповідної іноземної держави одночасно з заявою (клопотанням) про прийняття до громадянства України. Так, особи, яким свого часу були надані роз’яснення щодо положень нової редакції закону, повторно зверталися до Уповноваженого зі скаргами на невиконання працівниками паспортної служби вимог закону в цій частині.

Громадянка Республіки Молдова Є.Філіпчук, яка проживала в с.Червоне Поле Бердянського району Запорізької області, звернулася до підрозділу паспортної служби МВС України за місцем проживання із заявою про набуття громадянства України на підставі ст.8 Закону України “Про громадянство України”. У прийнятті документів до розгляду їй було відмовлено внаслідок відсутності документа про вихід з громадянства Республіки Молдова.

Громадянка Вірменії О.Ружицька, мешканка с.Мухавки Чортківського району Тернопільської області, звернулася до підрозділу паспортної служби за місцем проживання з заявою про набуття громадянства України за територіальним походженням. У зв’язку з відсутністю документа про вихід з громадянства Вірменії їй також було відмовлено.

Аналогічні факти порушення прав людини під час застосування окремих положень Закону “Про громадянство України” наводили у своїх зверненнях на адресу Уповноваженого гр. В.Чиркова (Дніпропетровська обл.), Л.Давидова (м.Тернопіль), Т.Боксарьова (м. Житомир), О.Бора (Закарпатська обл.) та багато інших.

Більшість цих осіб, перебуваючи у скрутному матеріальному становищі, не в змозі оплатити витрати, пов’язані з виходом із іноземного громадянства. Водночас, не маючи громадянства України і паспортного документа, вони є фактично безправними, оскільки не можуть влаштуватись на роботу, отримати необхідну соціальну, медичну допомогу, реалізувати своє право на земельний пай тощо.

На думку Уповноваженого, така ситуація з застосуванням окремих положень Закону України “Про громадянство України” не відповідала чинному законодавству і була порушенням права людини на набуття громадянства України, оскільки унеможливлювала його реалізацію більшістю зацікавлених осіб з огляду на їхню бідність.

Головною причиною такого стану справ стала відсутність за станом на кінець 2001 р. ґрунтовного механізму реалізації тих положень Закону України “Про громадянство України”, що гарантують максимально сприятливий режим набуття громадянства для осіб, які не в змозі оплатити усі пов’язані з цим витрати. Це пов’язано передусім з тривалим неприйняттям Кабінетом Міністрів України протягом 2000–2001 рр. додаткових нормативно-правових актів, які регламентували б окреслене коло питань.

Міністерство внутрішніх справ України неодноразово привертало увагу Кабінету Міністрів України до цієї болючої проблеми, але уряд, на жаль, за станом на кінець 2001 р. не затвердив зразків документів, що підтверджують належність до громадянства України для видачі національного паспорта – свідоцтво про належність до громадянства України та тимчасове посвідчення громадянина України. Це призвело до того, що процедура подання зобов’язання припинити громадянство іноземної держави протягом одного року з моменту набуття особою громадянства України, а відповідно і декларації про відмову від іноземного громадянства залишалися лише на папері. Водночас прийняття таких нормативно-правових актів було передбачене прикінцевими положеннями Закону “Про громадянство України”, згідно з якими на Кабінет Міністрів України покладався обов’язок у тримісячний термін після опублікування закону забезпечити приведення центральними органами виконавчої влади України нормативно-правових актів у відповідність до закону.

Намагаючись певним чином врегулювати цю проблему, Президент України у Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень (п.113) передбачив таке: “До затвердження зразків свідоцтва про належність до громадянства України та тимчасового посвідчення громадянина України і виготовлення бланків цих документів факт прийняття щодо особи рішення про встановлення належності до громадянства України, прийняття до громадянства України або оформлення набуття громадянства України підтверджує довідка про реєстрацію особи громадянином України”. Однак у переліку документів, що підтверджують громадянство України (ст.5 “Документи, що підтверджують громадянство України” нового Закону “Про громадянство України”), зазначений документ не передбачений. Тому, по суті, за наявності довідки про реєстрацію особи громадянином України вона не змогла б реалізувати свої права, пов’язані з громадянством України.

У зв’язку з зазначеним 13 березня 2002 р. Уповноваженим було підготовлено і направлено подання Прем'єр-міністру України А.Кінаху з приводу порушення прав людини під час застосування окремих положень Закону України “Про громадянство України”. В результаті цього, а також вжитих заходів з боку МВС України було розроблено необхідний механізм реалізації зазначених положень, що значною мірою зняло гостроту проблеми.

Міжнародні договори України. Відповідно до ст.4 чинного Закону “Про громадянство України” “питання громадянства України регулюються Конституцією України, цим Законом, міжнародними договорами України. Якщо міжнародними договорами України встановлені інші правила, ніж ті, що містяться у цьому Законі, застосовуються правила міжнародного договору”.

Принцип верховенства міжнародних договорів над національним законодавством залишається непорушним з моменту прийняття попередньої редакції Закону “Про громадянство України” від 8 жовтня 1991 р.

Оскільки у більшості випадків процес набуття громадянства фактично має два етапи – прийняття до громадянства і вихід з громадянства іноземної держави (при цьому послідовність цих етапів може бути різною) – шляхом укладення міжнародних договорів можна значною мірою спростити процедуру зміни громадянства в інтересах зацікавлених осіб (пришвидшити її та зменшити витрати).

Водночас за певних умов міжнародний договір може також надзвичайно ускладнити реалізацію особами права на набуття громадянства, особливо якщо його сторонами є новостворені держави, які перебувають на перехідному етапі свого розвитку і, на жаль, не в змозі забезпечити належне виконання договорів.

Як свідчить аналіз звернень до Уповноваженого, найбільша кількість заяв надходить від осіб, які прибувають з Російської Федерації (45%), Узбекистану та Казахстану (по 6), Азербайджану і Грузії (по 5), Таджикистану та Молдови (по 3%).

У процесі удосконалення законодавства про громадянство в Україні змінювалися принципи і підходи до міжнародних договорів у сфері громадянства, що укладались нашою державою з країнами–членами СНД.

На першому етапі пріоритетним було завдання недопущення випадків подвійного громадянства, пов’язаних з прийняттям колишніми радянськими республіками національного законодавства про громадянство за так званим “нульовим варіантом” та активізацією міграційних процесів (переважно повернення на Батьківщину осіб українського походження та імміграція до України із зон воєнних конфліктів у Грузії, Азербайджані, Таджикистані, Росії та ін.).

Тому 15 грудня 1996 р. у Ташкенті було укладено Договір між Україною і Республікою Узбекистан про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства. 28 жовтня 1997 р. у Тбілісі підписано Договір між Україною і Грузією про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства і усунення вже існуючого подвійного громадянства. Обидва договори були ратифіковані Верховною Радою України 13 липня 1999 р.

Згідно з положеннями цих договорів кожна договірна сторона визнає за громадянином належність до громадянства тільки однієї з держав і зобов’язується не надавати громадянства особам, які мають громадянство іншої договірної сторони. Ці особи можуть звертатися до однієї з договірних сторін з метою набуття громадянства за умови, якщо доведуть, що вони не є громадянами іншої договірної сторони або в установленому національним законодавством цієї сторони порядку вийдуть з її громадянства.

На жаль, дія зазначених договорів створює значні перешкоди у набутті громадянства України з таких причин.

По-перше, велика кількість осіб, які переїхали на постійне проживання до України з Республіки Узбекистан та Грузії, автоматично набули (або реально могли набути) громадянство цих держав, найчастіше навіть не знаючи про це. Нині відповідно до вимог зазначених договорів, для того щоб подати клопотання стосовно набуття громадянства України, вони мають або документально підтвердити свою неналежність до громадянства однієї з цих держав або, якщо вони перебувають у її громадянстві, подати документ про вихід з нього, виданий компетентними органами Узбекистану чи Грузії.

Одразу постає питання сплати консульського збору за вихід з громадянства.

По-друге, виникає проблема неналежного виконання цих міжнародних документів узбецькою та грузинською сторонами. Адже навіть щодо тих осіб, які знайшли необхідні гроші і сплатили консульський збір, питання часто залишається неврегульованим.

Так, на ім’я Уповноваженого надходять звернення з приводу тривалих термінів розгляду клопотань про вихід з громадянства Грузії.

Після дезінтеграції СРСР з певних причин багато мешканців залишили Грузію і виїхали на постійне проживання до України (найчастіше йдеться про етнічних українців та їхніх нащадків, які мають право на набуття громадянства України за територіальним походженням). Маючи намір набути громадянство України, вони звернулися до консульського відділу Посольства Грузії в Україні з клопотанням про вихід з грузинського громадянства, подали необхідні документи та сплатили встановлений консульський збір. Після цього протягом іноді двох-трьох років вони з невідомих причин не можуть отримати документ про припинення грузинського громадянства. Водночас відповідно до Закону Грузії “Про громадянство Грузії” термін розгляду клопотань з питань громадянства і прийняття по них рішення не повинен перевищувати одного року.

Крім того, консульський відділ Посольства Грузії в Україні вимагає від осіб, які звертаються з клопотаннями про вихід з грузинського громадянства, подання довідки з попереднього місця проживання в Грузії про відсутність боргів перед державою, пропонуючи їхати до Грузії з метою якнайшвидшого вирішення питання. Однак, певна річ, засобів для поїздки в Грузію у більшості заявників немає.

Так, до Уповноваженого надійшло звернення мешканця м.Києва, пенсіонера Г.Кохреїдзе (1928 р.н.) щодо сприяння йому у набутті громадянства України. Заявник народився у Грузії, у 1948 р. виїхав на навчання до Української РСР і залишився на постійне проживання. У 1984 р. у зв’язку з тяжкою хворобою матері заявник змушений був тимчасово виїхати до м.Тбілісі і прописатись там. Після смерті матері у 1993 р. він повернувся до Києва, де мешкає й тепер. Оскільки заявник юридично є громадянином Грузії (набув громадянство автоматично на підставі ст.3 Закону Грузії “Про громадянство Грузії”) та до цього часу проживає за паспортом громадянина колишнього СРСР зразка 1974 р. без будь-яких штампів, постала необхідність у терміновій легалізації його перебування на території України. Однак, зважаючи на низькі доходи (мала пенсія), заявник так і не зміг сплатити консульського збору за вихід з грузинського громадянства до консульського відділу Посольства Грузії в Україні.

Намагаючись допомогти заявникові, Уповноважений звернулась до Надзвичайного і Повноважного Посла Грузії в Україні Григола Катамадзе з проханням розглянути можливість зменшення заявникові розміру консульського збору за вихід з громадянства Грузії з урахуванням його матеріального становища. Відповідь на цей лист поки що не надійшла.

З аналогічного питання надійшли звернення М.Рабиновича (м.Львів), В.Березуцького (м.Харків), Є.Карібової (Хмельницька обл.), Т.Малярової (Дніпропетровська обл.), В.Градюк (Рівненська обл.), Л.Лозової (Автономна Республіка Крим).

Ці проблеми є характерними і для тих осіб, які прибули до України з Республіки Узбекистан.

Так, до Уповноваженого надійшли звернення мешканців м.Києва О.Зубчик та подружжя Гусаїнових з приводу неможливості протягом тривалого часу (більше двох років) отримати документ про вихід з узбецького громадянства, що, у свою чергу, унеможливлює реалізацію ними права на набуття громадянства України. За цими зверненнями Уповноваженим було направлено запит до консульського відділу Посольства Республіки Узбекистан в Україні з проханням надати інформацію про можливі строки видачі заявникам документів про вихід з узбецького громадянства, а також в міру можливості сприяти прискоренню вирішення цих справ. Згідно з отриманою відповіддю О.Зубчик зазначений документ було нещодавно видано, а стосовно подружжя Гусаїнових направлено додатковий запит до компетентних органів Узбекистану.

Розв’язання цієї проблеми, на думку Уповноваженого з прав людини, можливе шляхом внесення відповідних змін і доповнень до зазначених договорів (можливість подання декларації про відмову від громадянства цих країн у разі порушення строків розгляду клопотань про вихід з грузинського або узбецького громадянства), їх денонсації (розірвання в односторонньому порядку), або підписання відповідних двосторонніх угод про спрощений порядок зміни громадянства.

Ще до моменту ратифікації зазначених договорів з Узбекистаном та Грузією органи державної влади і управління України, що займаються практичним застосуванням законодавства про громадянство України, дійшли розуміння про необхідність зміни підходів і принципів, які мають бути закладені в основу міжнародних договорів України про громадянство.

На цьому (другому) етапі, що триває і в даний час, в основу було покладено принцип спрощеного набуття і виходу з громадянства.

До речі, ця тенденція є характерною для більшості держав СНД. Певною мірою зазначений принцип був закріплений у Конвенції про спрощений порядок набуття громадянства громадянами держав–учасниць Співдружності Незалежних Держав, підписаній 19 січня 1996 р. у Москві, але лише трьома державами–членами СНД: Російською Федерацією, Республікою Казахстан і Республікою Таджикистан. Решта держав–учасниць Співдружності, серед яких і Україна, відмовились підписати цю конвенцію, зважаючи на допущення існування подвійного громадянства. Крім того, норми конвенції мають дещо звужений характер, оскільки стосуються лише окремих категорій осіб.

На підставі цього Україною були ініційовані у 1999–2000 рр. двосторонні переговори з Республікою Білорусь, Республікою Казахстан, Республікою Узбекистан, Грузією, Молдовою і Російською Федерацією щодо укладення двосторонніх договорів про спрощений порядок зміни громадянства. У результаті з Республікою Білорусь та Республікою Казахстан такі договори були підписані 12 березня 1999 р. та відповідно 19 травня 2000 р.

Актуальним залишається питання укладення договору про спрощений порядок зміни громадянства з Росією, оскільки ця країна постачає найбільшу кількість іммігрантів (переважно осіб українського походження з родинами, що повертаються на Батьківщину), однак неодноразові спроби української сторони зрушити цю проблему з місця поки що не мають успіху.

Примушення іноземців до проходження військової служби у Збройних Силах України. Уповноважений отримує також інформацію про непоодинокі факти покладення на колишніх громадян СРСР, які не є громадянами України, обов’язків, що мають виконуватись виключно громадянами держави.

Так, до Уповноваженого звернувся О.Каф’ян, вірменин за національністю, який народився на території Азербайджанської РСР і з червня 1992 р. постійно проживав на території України у с.Новий Мерчик Валківського району Харківської області. З червня 1992 р. вся його родина, крім нього, була прописана за зазначеною адресою, оскільки на час виїзду з Республіки Вірменія він не мав 16-ти років і тому не отримав паспорта. Після переїзду до України, по досягненні 16 років, заявник звернувся до відділу паспортної служби органів внутрішніх справ за місцем проживання з клопотанням про набуття громадянства України та видачу паспорта громадянина України. Відділ паспортної служби відмовив йому, вимагаючи надання документа про відсутність громадянства Вірменії згідно з вимогами Закону України “Про громадянство України” (у чинній на той час редакції). Оскільки заявник не мав грошей на оплату консульського збору за видачу довідки про вихід з вірменського громадянства, справу про надання йому громадянства України було призупинено. Водночас, попри те що О.Каф’ян не перебував у громадянстві України, не мав ні паспорта, ні військового квитка і навіть не був прописаний, Валківський районний військовий комісаріат викликав його щодо призову до Збройних Сил України. Після відмови заявника служити без отримання громадянства і видачі паспорта були застосовані погрози щодо притягнення його до кримінальної відповідальності за уникнення проходження військової служби. 4 липня 1994 р., викликавши О.Каф’яна черговий раз до військкомату, посадові особи виписали йому військовий квиток, на титульний сторінці якого та на с.23 проставили штамп “громадянин України”, та відправили до військової частини, пообіцявши після закінчення служби видати паспорт громадянина України. 2 квітня 1996 р. О.Каф’ян, відслуживши у Збройних Силах України встановлений термін, був мобілізований у запас та з 5 квітня 1996 р. зарахований на військовий облік у Валківському районному військовому комісаріаті Харківської області. Паспорта після цього він, певна річ, не отримав, попри численні звернення до компетентних органів. Вся ця історія змусила його звернутись за захистом своїх людських прав до Уповноваженого.

Аналогічна ситуація склалась у мешканця м.Конотопа Сумської області А.Айрапетяна, який у 1992 р. разом з батьками також переїхав до України на постійне проживання з Вірменії. На території Вірменії він, з огляду на вік, не встиг отримати паспорта і мав лише свідоцтво про народження. Після закінчення Конотопського СПТУ № 20 А.Айрапетян був призваний на строкову службу до лав Збройних Сил України за місцем проживання (прописки батьків) і відслужив з 8 червня 1995 р. по 11 листопада 1996 р. Як і у вищезгаданому випадку, районний військовий комісаріат призвав заявника на службу за відсутності прописки, паспортного документа, тобто без будь-якого підтвердження його належності до громадянства нашої держави. При цьому працівники військового комісаріату проставили у військовому квитку заявника штамп про його належність до громадянства України. У 1999 р. А.Айрапетян у черговий раз звернувся до підрозділу паспортної служби МВС України за місцем проживання з клопотанням про набуття громадянства України, однак отримав відмову з посиланням на те, що він був прописаний на території України лише з 1998 р.

До Уповноваженого надходять звернення й від інших осіб, яких, попри відсутність громадянства України, місцеві військові комісаріати змушують проходити військову службу у Збройних Силах України. На думку Уповноваженого, це є грубим порушенням прав цих осіб, гарантованих, зокрема, ст.65 Конституції України, ст.24 Закону України “Про правовий статус іноземців” та частиною четвертою ст.1 Закону України “Про загальний військовий обов’язок і військову службу”, де чітко встановлено, що захист України є конституційним обов’язком, який покладається виключно на громадян України і не поширюється на іноземців та осіб без громадянства, що перебувають в Україні. Уповноважений звертає увагу на те, що така практика Міністерства оборони України суперечить положенням чинного законодавства і є неприпустимою. У цьому питанні відповідні підрозділи Міністерства оборони, зокрема військові комісаріати, повинні чітко додержуватися законодавства України про громадянство та не допускати випадків військового обліку колишніх громадян СРСР без підтверджень того, що ці особи належать до громадянства України. Стосовно тих осіб, які, будучи громадянами інших країн, попри своє бажання вже пройшли службу у Збройних Силах України і виявляють бажання мати українське громадянство, має бути прийняте рішення на законодавчому рівні про надання їм громадянства України без ніяких додаткових умов.

До Уповноваженого надходять також окремі звернення щодо безпідставного стягування органами внутрішніх справ з заявників додаткових сум при оформленні документів на отримання громадянства України.

Так, наприкінці 2000 р. до Уповноваженого звернулася громадянка Республіки Азербайджан Н.Онацька стосовно порушення її прав працівниками паспортної служби одного з районів м.Харкова при оформленні громадянства України. Згідно з отриманою інформацією у заявниці вимагали сплати 40 грн. за видачу та заповнення анкет про набуття громадянства України, хоча чинним законодавством за заяву про набуття громадянства України справляється державне мито у розмірі 0,5 неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. За цим фактом 16 листопада 2000 р. Уповноваженим було направлене подання на адресу Міністерства внутрішніх справ України з вимогою усунути перешкоди в реалізації заявницею права на набуття громадянства України і привести практику органів внутрішніх справ у відповідність до чинного законодавства.

Як повідомило Уповноваженого Міністерство внутрішніх справ України, вартість пакета документів для набуття громадянства України –  40 грн. була встановлена 4 липня 2000 р. розпорядженням УМВС України в Харківській області. З 21 листопада 2000 р. воно було скасоване, і вартість оформлення документів на набуття громадянства України була приведена у відповідність до чинного законодавства.

Характерним у контексті проблеми безпідставного стягнення працівниками паспортної служби додаткових платежів за надання ними відповідних послуг (прийняття і розгляд заяв (клопотань) щодо набуття громадянства України, оформлення національного і закордонного паспортів, здійснення реєстрації громадян іноземних держав тощо) є звернення уродженки України, громадянки Республіки Молдова О.Гілко. У жовтні 2000 р. заявниця повернулася в Україну і відповідно до чинного законодавства України як іноземна громадянка зареєструвалась в органах внутрішніх справ та отримала посвідку на постійне проживання в Україні. Водночас, за словами заявниці, під час оформлення посвідки на постійне проживання в Україні і подальшого подовження реєстрації інспектори кожного разу вимагали від неї сплати 68 грн. до благодійного Фонду “Правозахист”. При цьому сплата зазначеної суми була однією з обов’язкових умов продовження реєстрації і видачі посвідки на постійне проживання в Україні.

Для з’ясування ситуації Уповноваженим двічі направлялись відповідні акти реагування до Харківського (а згодом Дарницького) районного управління внутрішніх справ ГУ МВС України у м.Києві з проханням здійснити перевірку наведених заявницею фактів та, у разі їх підтвердження, вжити заходів з метою захисту прав зацікавлених осіб та недопущення повторення таких випадків у майбутньому. Проте жодної відповіді отримано так і не було.

На думку Уповноваженого, такі дії окремих працівників органів внутрішніх справ, які не ґрунтуються на чинному законодавстві України, є грубим порушенням прав зацікавлених осіб, оскільки, таким чином, фактично запроваджується додаткова оплата послуг паспортної служби МВС України. Особливе занепокоєння викликає той факт, що ці зловживання надзвичайно поширені як у столиці, так і в регіонах України та стосуються багатьох осіб.

Ще однією проблемою, що виникає у процесі реалізації особами права на набуття громадянства України, є допущення невиправданого зволікання, тобто недотримання вимог чинного законодавства України щодо строків розгляду клопотань, заяв і матеріалів щодо набуття громадянства України.

У справі Н.Онацької з Харківської області органи внутрішніх справ  не розглядали поданих заявницею документів на набуття громадянства протягом семи місяців. Водночас згідно з частиною сьомою п.4.2 Інструкції про порядок прийняття, розгляду та проходження в органах внутрішніх справ України клопотань, заяв, інших документів з питань громадянства України, затвердженої наказом МВС України від 30 березня 1998 р. № 211, термін розгляду матеріалів з питань прийняття до громадянства України, поновлення у ньому та виходу з нього у ГУ МВС/УМВС не повинен перевищувати двох місяців з моменту прийняття документів у районному відділенні. Після направлення акта реагування Уповноваженого на адресу Міністерства внутрішніх справ України була проведена відповідна перевірка, яка підтвердила вищенаведені факти. За її результатами було порушено питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників органів внутрішніх справ, причетних до зазначених порушень. Законні права заявниці було поновлено.

Отримання паспорта громадянина України є надзвичайно важливим елементом реалізації права на громадянство, оскільки паспорт документально підтверджує належність до громадянства України. На ім’я Уповноваженого надійшла низка звернень щодо фактів порушення прав громадян України на отримання паспорта.

Так, мешканець м.Херсона А.Баглай у лютому 2000 р. отримав паспорт громадянина України нового зразка, але виявив неправильність запису щодо місця його народження (м.Херсон замість Могилівська область Республіки Білорусь). Майже рік він намагався оформити новий паспорт з правильним записом місця народження, звертаючись усно та письмово до підрозділу паспортної служби МВС України за місцем проживання, але отримав відмову. Водночас відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 2 вересня 1993 р. № 3423-12, у разі встановлення розбіжностей у записах, здійснюється обмін паспорта. Згідно з пунктом 18 Інструкції щодо правил та порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України (затверджена наказом МВС України від 17 серпня 1994 р. № 316): “При виявленні в паспорті неправильних записів або відміток, допущених розбіжностей або помилок має бути заповнений інший паспорт”; “вручення паспортів громадянам здійснюється начальниками органів внутрішніх справ, їх заступниками, начальниками паспортної служби, які повинні”, зокрема, “запропонувати одержувачу перевірити правильність занесених до паспорта відомостей і відміток. При виявленні в паспорті неправильних записів або відміток, допущених розбіжностей або помилок, повинен бути заповнений інший паспорт”.

Уповноваженим було направлено відповідний акт реагування до Управління МВС України у Херсонській області, і, як наслідок, заявник отримав новий паспорт громадянина України.

Значні проблеми виникли у П.Скибицького, який народився і все своє життя мешкав у м.Києві. До серпня 1999 р. був прописаний в орендованій  квартирі, після продажу якої прописку було втрачено. Заявник переїхав з дружиною до іншої орендованої квартири, де проживав без прописки (власники квартири не давали на це згоди). На початку 2001 р. у заявника виникла необхідність в оформленні паспорта громадянина України. 5 січня 2001 р. після неодноразових письмових і особистих звернень заявника до Шевченківського РУ ГУ МВС України в м.Києві (за місцем попередньої прописки) зазначений паспорт йому було видано. Маючи намір виїхати на заробітки за кордон, заявник вирішив оформити паспорт громадянина України для виїзду за кордон, для чого знову звернувся до ВПР і МР Шевченківського РУ внутрішніх справ з відповідною заявою, сплативши державне мито. Але працівники паспортної служби категорично відмовили заявнику у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон, посилаючись на відсутність прописки. Таким чином, неможливість оформлення П.Скибицьким прописки фактично унеможливлювала оформлення ним паспорта громадянина України для виїзду за кордон і перешкоджала, в свою чергу, реалізації його права на свободу пересування (ст.33 Конституції України). Після звернення Уповноваженого до підрозділу паспортної служби Головного управління МВС України у м.Києві з цього питання заявникові був оформлений паспорт громадянина України для виїзду за кордон.

 Громадянин України Ю.Халезов у вересні 2000 р. повернувся до України з Чеської Республіки, де тимчасово працював. Після повернення він здав закордонний паспорт до Головного управління МВС у Київській області і подав заяву про видачу йому паспорта громадянина України. Але зазначений підрозділ паспортної служби відмовив заявникові у видачі паспорта через відсутність прописки на території України. Отримати прописку заявник не мав можливості внаслідок відсутності у нього постійного місця проживання, а також будь-кого з рідних. Водночас відсутність паспорта створювала додаткові перешкоди у користуванні правами громадянина України, позбавляючи заявника можливості працевлаштуватись, стати на облік у службі зайнятості тощо. Після втручання Уповноваженого і направлення відповідного листа до Головного управління адміністративної служби міліції МВС України проблема була позитивно розв’язана.

Як свідчить аналіз звернень на ім’я Уповноваженого, значна кількість осіб скаржиться на довготривалість розгляду підрозділами паспортної служби на місцях заяв про втрату ними паспортів громадян колишнього СРСР зразка 1974 р., що видавались їм відповідними органами внутрішніх справ союзних республік. Це позбавляє їх можливості отримати паспорт громадянина України нового зразка (коли йдеться про громадян нашої держави) або набути громадянство нашої держави на підставі Закону України “Про громадянство України” (через відсутність документа, який посвідчував би їхню особу).

Як правило, працівники паспортної служби пояснюють тривалість розгляду матеріалів про втрату паспорта необхідністю направлення запитів про факт видачі паспорта та ідентифікацію особи до відповідних підрозділів і служб тепер вже незалежних держав та отримання від них відповіді. Такі запити часто направляються неодноразово, відповіді надходять після двох і більше нагадувань. Мають місце випадки, коли на численні запити відповіді так і не надходять. Таким чином, строки розгляду звернень про втрату паспортів затягуються на невизначений термін, що призводить не тільки до порушення нормативних актів МВС України, якими встановлюється тримісячний граничний термін розгляду справ про втрату паспорта, а й до значних незручностей для громадян, які через відсутність документа, що посвідчує їхню особу, позбавлені можливості реалізувати свої найбільш важливі і життєво необхідні права (на працевлаштування, пенсійне забезпечення, соціальну допомогу тощо).

Крім того, встановлена практика, згідно з якою громадяни України мають самі через посольства або консульські установи держав, де вони отримували паспорти, вирішувати питання щодо підтвердження факту такої видачі, пов’язана із значними матеріальними витратами (серед зазначених осіб нерідко є пенсіонери або малозабезпечені). На думку Уповноваженого з прав людини, ця проблема потребує термінового розв’язання на рівні Міністерства внутрішніх справ України.

Як свідчать статистичні дані, діяльність Уповноваженого щодо розгляду звернень стосовно порушення права на набуття громадянства України полягає передусім у правовому інформуванні населення щодо положень законодавства України про громадянство. Так, з цією метою Секретаріатом Уповноваженого була розроблена пам'ятка для осіб, які мають намір набути громадянство України, де викладені основні положення нової редакції Закону України “Про громадянство України”. Така пам'ятка надсилається всім особам, які звертаються з проханням роз’яснити їм порядок набуття громадянства України.

До видання Указу Президента України № 435/2001 досить гострою була проблема реєстрації іноземців на території України. Це питання регулювалось п.18 постанови Кабінету Міністрів України №1074 від 29 грудня 1995 р., згідно з яким іноземці, які прибули в Україну на законній підставі, мали зареєструвати свої національні паспорти протягом трьох робочих днів в органах МВС України. Невиконання цієї вимоги, як правило, призводило до того, що на іноземного громадянина накладалось адміністративне стягнення, а то й взагалі заборонявся в’їзд до України протягом певного періоду.

П.18 цієї постанови значно обмежував одне з основних прав людини – право на вільне пересування і вибір місця проживання.

15 червня 2001 р. був виданий Указ Президента України “Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання” № 435/2001, який значно спростив процедуру реєстрації національних паспортів іноземців і зняв обмеження, які існували стосовно цієї категорії осіб щодо права на вільне пересування і вільний вибір місця проживання. Згідно з указом реєстрація іноземців, які в установленому порядку в’їжджають в Україну, та їхніх паспортних документів здійснюється тільки в пунктах пропуску через державний кордон України органами Державного комітету у справах охорони державного кордону України. Подальша реєстрація іноземців, які на законних підставах тимчасово перебувають на території України, та їх паспортних документів в органах внутрішніх справ не провадиться.

До прийняття 7 червня 2001 р. Верховною Радою України Закону України “Про імміграцію” перебування іноземних громадян на території України визначалося положеннями Закону України “Про правовий статус іноземців”. У частині першій ст.3 цього закону зазначено, що “іноземці можуть у встановленому порядку іммігрувати в Україну на постійне проживання або для працевлаштування на визначений термін, а також тимчасово перебувати на її території”.

Порядок видачі дозволу на імміграцію, а також посвідки на постійне або тимчасове проживання та вирішення інших питань, пов’язаних з імміграцією іноземців, мав визначатися Законом України “Про імміграцію”.

Водночас у зв’язку з тим, що згаданий закон було прийнято 7 червня 2001 р., протягом 2000 р. та першої половини 2001 р. виникали значні труднощі в реалізації цивільних, соціальних, політичних та інших прав осіб, які бажають легалізувати своє перебування на території України. Це насамперед стосувалося конкретних механізмів, що визначали порядок, процедуру, перелік документів, які подаються при оформленні посвідки на проживання, та строків її розгляду компетентними органами.

Як свідчать звернення до Уповноваженого, які надійшли у 2000–2001 рр., це призводило до численних порушень з боку правоохоронних органів при оформленні зазначених посвідок.

Так, до Уповноваженого з прав людини звернулася сім’я Байрамових, мешканців с.Чернігівського Лозовського району Харківської області, щодо порушення її прав працівниками паспортної служби органів МВС Харківської області при розгляді клопотань про надання дозволу на імміграцію в Україну та посвідок на постійне проживання. Родина Байрамових переїхала до України з Грузії на постійне мешкання у 1992 р., влаштувалась на роботу за постійним місцем проживання. У 1995 р. заявники подали до органів внутрішніх справ документи, необхідні для оформлення посвідок на проживання в Україні. Проте працівники органів МВС відмовили заявникам у видачі посвідок на постійне проживання в Україні, вимагаючи подання документів про відсутність судимостей під час проживання на території Грузії, хоча надання такого документа чинним законодавством про правовий статус іноземців не передбачено. Про це  зазначалось Уповноваженим у листі на адресу Міністерства внутрішніх справ України, а також пропонувалось усунути перешкоди для отримання заявниками посвідок на проживання в Україні.

За повідомленням МВС України, заяву сім’ї Байрамових задоволено, посвідки на постійне проживання в Україні оформлено, чим забезпечено право перебування в Україні на законних підставах.

З аналогічним проханням до Уповноваженого звернувся і громадянин Російської Федерації, пенсіонер В.Хрипко. Унаслідок тривалого неоформлення посвідки на постійне проживання в Україні, він був позбавлений можливості своєчасно оформити пенсію – єдине джерело його існування. Після втручання Уповноваженого порушене право було поновлене, посвідку на постійне проживання в Україні належним чином оформлено.

Після прийняття Закону України “Про імміграцію” питання імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства були врегульовані. У ст.3 цього закону чітко визначені умови, за яких іноземцям надається дозвіл на імміграцію та дозвіл на проживання в Україні:

–     законне джерело існування в Україні;

–     перебування у близьких родинних зв’язках (батько, мати, діти, брат, сестра, подружжя, дід, баба, онуки) з громадянами України;

–     перебування на утриманні громадянина України;

–     утримання громадянина України;

–     в інших, передбачених законами України випадках.

Цей закон визначив процедуру надання дозволу на імміграцію та дозволу на проживання, а також визначив орган виконавчої влади, на який покладено обов’язок по виконанню положень закону.

На жаль, прикінцеві положення закону, в яких зазначено, що Кабінет Міністрів України зобов’язаний у двомісячний термін від дня набрання законом сили підготувати та прийняти нормативно-правові акти, необхідні для його реалізації, за станом на кінець 2001 р. залишались не виконаними, не було затверджено ряд положень, що стосуються безпосередньо реалізації цього законодавчого акта, зокрема постанов: “Про затвердження Порядку формування квоти імміграції”, “Про затвердження порядку провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень”, “Про затвердження порядку оформлення і видачі посвідок на проживання”. Лише наприкінці 2002 р. відповідні підзаконні акти зрештою було прийнято.

Велике занепокоєння Уповноваженого викликає забезпечення права на медичне обслуговування іноземців, які на законних підставах перебувають на території України. За чинним законодавством України, іноземці, які на законній підставі постійно проживають на території України, користуються рівними з громадянами України правами та свободами, у тому числі в сфері медичного забезпечення. Однак при реалізації цього права деякі органи державної влади України допускають окремі порушення.

Так, до Уповноваженого звернувся громадянин Російської Федерації, мешканець м.Києва С.Зінченко з приводу ненадання йому як учаснику ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС належної медичної допомоги, передбаченої ст.66 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, де зазначено: “Громадяни інших держав, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, користуються всіма пільгами, що передбачені цим Законом, у разі переїзду на постійне місце проживання в Україну”.

Уповноваженим 11 грудня 2000 р. було направлено подання на адресу Міністерства охорони здоров’я України щодо стаціонарного обстеження заявника на предмет встановлення причинного зв’язку його інвалідності з наслідками Чорнобильської катастрофи для надання йому необхідної медичної допомоги. Як повідомила Уповноваженого заступник міністра О.Бобильова, заявника було поміщено під диспансерний нагляд фахівців Вишнівської міської лікарні і забезпечено лікарськими засобами як потерпілого внаслідок аварії на ЧАЕС відповідно до чинного законодавства.

Зважаючи на звернення з цього питання інших осіб, Уповноважений з прав людини констатує, що в цілому такі факти свідчать про відсутність достатніх організаційних, матеріальних та фінансових передумов для реалізації іноземцями свого права на медичне обслуговування, що постійно перебувають на території України, як це передбачено чинним законодавством.

Інша проблема, з якою звертаються  до Уповноваженого іноземці та особи без громадянства, – реалізація права на працю.

Згідно з чинним законодавством України, зокрема Законом України “Про правовий статус іноземців”, останні мають рівні з громадянами України права та обов’язки у трудових відносинах, якщо інше не передбачено законодавством України і міжнародними договорами України. Водночас, як свідчить моніторинг Уповноваженого щодо забезпечення права на працю в Україні, трапляються непоодинокі факти відмови у працевлаштуванні іноземців, які належним чином оформили право на проживання та отримали відповідну посвідку, або примушення оформляти дозвіл на працевлаштування.

У зв’язку з цим Уповноважений з прав людини відзначає необхідність вжиття додаткових заходів Міністерством праці та соціальної політики України для відповідного інформування цієї категорії осіб про їхні права та обов’язки у сфері трудових правовідносин, а також належного застосування законодавства України у цій сфері.

Іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території України, повинні дотримуватись чинного законодавства, у тому числі щодо порядку їх перебування на території України. У разі грубого порушення законодавства термін перебування таких іноземців на території України може бути скорочений, а в окремих випадках вони можуть бути депортовані за межі України з можливою наступною забороною в’їзду в Україну терміном до п’яти років.

Оскільки закон не встановлює чітких критеріїв застосування до іноземців такої санкції, як видворення, органи внутрішніх справ України часто досить вільно тлумачать ці норми закону при прийнятті рішень про видворення, що подекуди призводить до порушень прав іноземців та осіб без громадянства.

Так, до Уповноваженого звернувся громадянин Грузії Г.Герліані з оскарженням рішення про примусове видворення його з території України. Перебуваючи з травня 1999 р. на постійному обліку в органах МВС Дніпровського району м.Києва, у листопаді 1999 р. він подав заяву до зазначеного підрозділу МВС України про надання йому посвідки на постійне проживання в Україні, адже перебував у законному шлюбі з громадянкою України, яка очікувала народження дитини. При прийнятті рішення про видворення МВС України керувалося тим, що заявник двічі притягувався до адміністративної відповідальності: за дрібне хуліганство (висловлювався нецензурною лайкою в громадських місцях), за непокору міліції. Але, за словами заявника, ці факти стосовно нього були сфальсифіковані лише з причини його кавказького походження з метою подальшого видворення за межі України. Подання Уповноваженого від 30 травня 2000 р. на ім’я прокурора м.Києва Ю.Гайсинського не привело до вжиття відповідних заходів, рішення органів внутрішніх справ про видворення залишилося в силі.

Аналогічних звернень надходить дедалі більше, що не може не викликати занепокоєння. Адже переважна більшість громадян, які звертаються до Уповноваженого з оскарженням рішень про примусові видворення, є вихідцями з кавказьких республік колишнього СРСР, що дає підстави вбачати свідому дискримінацію за національною ознакою, яка має місце з боку органів МВС при прийнятті рішення про видворення.

До Уповноваженого надходять звернення, в яких повідомляється про випадки дискримінації і на релігійному ґрунті.

Так, до Уповноваженого звернувся громадянин Китаю Дун Сицян з оскарженням рішення органів внутрішніх справ Київського районного відділу УМВС України м. Харкова про вилучення його національного паспорта. З інформації, наданої заявником, виявилось, що під час перебування в м.Харкові для відвідання буддійської громади, що знаходиться в цьому місті, у нього було вилучено національний паспорт громадянина Китаю. Як зазначалося у протоколі про вилучення паспорта, це було зроблено з метою перевірки обставин (підробки паспорта, порушення строків перебування, правил в’їзду та транзитного проїзду, порушення статусу перебування та інше). Водночас п.40 постанови Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. за № 1074, на підставі якої було вилучено паспорт, дозволяє таке вилучення лише у випадку, якщо даний документ є підробленим, сфальсифікованим або оформленим для іншої особи. Крім того, у процесі перевірки, ініційованої Уповноваженим, з’ясувалося, що в даному випадку були порушені також вимоги частини четвертої п.40 зазначеної постанови, відповідно до якої служба органу внутрішніх справ на час затримання паспорта зобов’язана оформити тимчасовий дозвіл на перебування в Україні, що в даному випадку зроблено не було. Все це стало підставою для направлення 29 листопада 2000 р. подання Уповноваженого прокурору Харківської області, де були викладені зазначені порушення і поставлене питання про притягнення винних до дисциплінарної відповідальності.

Досить гострим є питання дотримання процесуальних прав іноземних громадян під час кримінального або цивільного процесу.

Значна кількість звернень іноземців до Уповноваженого свідчить про численні порушення процесуальних прав іноземних громадян під час затримання, арешту, ведення досудового та судового слідства. Одним із значних порушень їхніх прав з боку слідчих органів є недотримання положень консульських конвенцій, укладених Україною з іншими державами, які передбачають обов’язок слідчих органів повідомити в певний термін консульську установу країни громадянства затриманого (заарештованого) іноземця про факт затримання або арешт.

Так, до Уповноваженого звернувся громадянин Російської Федерації І.Іванов щодо сприяння в повідомленні консульської установи Російської Федерації в Україні про його арешт працівниками УМВС України. Як зазначав заявник, після арешту і поміщення його до ізолятора тимчасового тримання, він неодноразово звертався до адміністрації ізолятора з клопотанням щодо повідомлення консульської установи Російської Федерації про його арешт, проте всі його звернення залишались поза увагою. Крім того, всі його заяви, адресовані консульській установі Російської Федерації, направлялись до прокуратури. Після звернення до Уповноваженого з проханням повідомити консульську установу Російської Федерації, Уповноваженим було направлено відповідного листа на адресу цієї консульської установи.

Протягом 2000 та 2001 рр. до Уповноваженого надходили також окремі звернення від іноземців та осіб без громадянства з питань, пов’язаних із набуттям статусу біженця. Так, зі скаргою на рішення Управління у справах національностей та міграції Луганської облдержадміністрації про позбавлення статусу біженця до Уповноваженого звернувся громадянин Афганістану С.Фарад; з приводу відмови Державного департаменту національностей та міграції Міністерства юстиції України у наданні статусу біженця до Уповноваженого звернулися громадянин Азербайджану Ф.Гейдаров, а також громадянин Російської Федерації І.Воробйов.

Слід зазначити, що в цілому біженці та шукачі притулку – одна з найбільш вразливих категорій серед іноземців та осіб без громадянства, а тому потребує особливої уваги та захисту з боку країни перебування.

Чинне національне законодавство, що врегульовує статус біженця в Україні, забезпечує досить високий рівень захисту цієї категорії осіб і повністю відповідає міжнародним стандартам у цій сфері. Важливим у зв’язку з цим стало прийняття Закону України “Про біженців” від 21 червня 2001 р., в якому імплементовані основні міжнародні стандарти, зокрема положення Конвенції ООН “Про статус біженців” 1951 р., найважливішими з яких є: заборона вислання або примусового повернення біженця до країни, з якої він прибув та де його життю або свободі загрожує небезпека; сприяння збереженню єдності сімей біженців; продовження терміну надання статусу біженця тощо.

Водночас виникло багато проблемних питань, пов’язаних з реалізацією положень зазначеного закону. Зокрема, за станом на 1 липня 2002 р. не розпочато прийом заяв про набуття статусу біженця згідно з новим законом через незавершений процес реорганізації Державного комітету національностей та міграції та відсутність необхідних процедур. Немає необхідного фінансування, а також механізмів реалізації соціально-економічних прав біженців: права на житло, на отримання соціальної допомоги, медичне обслуговування, освіту тощо.

На думку Уповноваженого, наступним кроком для закріплення гарантій захисту прав біженців у нашій державі мало стати приєднання України до Конвенції про статус біженців 1951 р. та Протоколу про статус біженців 1967 р., в якому закріплені загальноприйняті світові стандарти у цій сфері. Для цього на сьогодні створені усі необхідні передумови на законодавчому рівні. До конвенції вже приєднались 137 країн, у тому числі більшість країн Європи. Тому подальше відкладання рішення про участь України у згаданому міжнародному договорі могло призвести до створення негативного її іміджу серед світової спільноти у сфері забезпечення прав біженців. У зв'язку з розглядом Верховною Радою України законопроекту про ратифікацію зазначеної конвенції Уповноваженим з прав людини 5 грудня 2001 р. було направлене відповідне подання на його підтримку, а 10 січня 2002 р. Конвенція ООН про статус біженців 1951 р. була нарешті ратифікована.

Уповноважений вважає за необхідне привернути увагу до проблеми реабілітації на території України жертв політичних репресій, яка досі залишається неврегульованою. Зокрема, під час Великої Вітчизняної війни за ознакою національної належності були вивезені з України до Російської Федерації та Казахстану на спеціальне поселення німці, причому часто з позбавленням майна. До Уповноваженого постійно надходять звернення щодо поновлення прав жертв політичних репресій. У попередній Доповіді Уповноваженого наголошувалось, що для реабілітації цієї категорії осіб необхідно внести зміни до чинного законодавства України, але до цього часу це не зроблено.

У цілому аналіз звернень іноземців та осіб без громадянства до Уповноваженого з прав людини свідчить, що залишається законодавчо неврегульованим ряд принципових питань, які стосуються визначення статусу цієї категорії осіб на території України, а тому Уповноважений вважає, що:

–     потребують додаткового законодавчого врегулювання питання, пов’язані з розробкою механізмів реалізації окремих положень Закону України “Про громадянство України”, зокрема, зобов’язання припинити громадянство іноземної держави протягом року з дня реєстрації особи громадянином України та декларації про відмову від іноземного громадянства. До цього часу Кабінетом Міністрів України не затверджені зразки таких важливих документів, як тимчасове посвідчення громадянина України та свідоцтво про належність до громадянства України, правила і порядок їх оформлення та видачі, що унеможливлює реалізацію зазначених положень закону;

–     необхідно активізувати діяльність по укладенню відповідних двосторонніх угод про спрощений порядок зміни громадянства, передусім з Російською Федерацією, Грузією та Республікою Узбекистан. До укладення зазначених договорів з Грузією та Республікою Узбекистан варто поставити питання про внесення відповідних змін і доповнень до діючих договорів про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства (можливість подання декларації про відмову від громадянства цих країн у разі порушення строків розгляду клопотань про вихід з грузинського або узбецького громадянства) або про їх денонсацію;

–     необхідно вживати заходів щодо усунення порушення ст.65 Конституції України, а також законодавства України про загальний військовий обов’язок та недопущення практики призову на військову службу осіб, належність яких до громадянства України не підтверджена;

–     адекватного запровадження потребують деякі норми Закону України «Про правовий статус іноземців» у частині застосування санкцій, зокрема, у вигляді видворення та подальшої заборони в’їзду на територію України, оскільки часто при застосуванні цих санкцій органи внутрішніх справ діють упереджено, вдаючись до дискримінаційних підходів, особливо до осіб кавказького походження;

–     важливою проблемою залишається також фінансове та організаційне забезпечення реалізації окремих соціально-економічних прав іноземців, зокрема прав на медичне обслуговування та на працю;

–     потребують додаткових заходів механізми реалізації Закону України “Про біженців”.