Головне меню   

6.3. СТАН ДОТРИМАННЯ ПРАВ І СВОБОД БІЖЕНЦІВ В УКРАЇНІ

Характерною рисою сучасного світу є різні за характером та інтенсивністю збройні конфлікти, екологічні та техногенні катастрофи, внаслідок яких виникає така категорія осіб, як біженці. Немає такого регіону, який не зіткнувся б з цією проблемою.

Загострюється проблема біженців і для країн, які утворилися на теренах колишнього Радянського Союзу, в тому числі для України. При цьому йдеться як про біженців з країн “третього світу”, яких тільки в країнах СНД нараховується близько 50 тис. осіб, так і біженців з самих країн СНД, яких, за різними підрахунками, в країнах колишнього СРСР нараховується понад 1 млн. Загалом же у світі налічується близько 12 млн. біженців.

Для врегулювання правового статусу біженців у міжнародному праві був ухвалений базовий міжнародно-правовий документ – Конвенція ООН про статус біженців 1951 р. (далі – Конвенція 1951 р.), що набула чинності 22 квітня 1954 р. Це перший такий міжнародний документ щодо основоположних аспектів життя біженців. Він, зокрема, містить визначення поняття “біженець” (ст. 1), а також роз’яснення основних прав та обов’язків цієї категорії осіб. Учасниками конвенції є 142 держави.

У 1967 р. був прийнятий Додатковий протокол до Конвенції 1951 р., який зняв часові обмеження, що містилися в цьому документі. Згідно з цим протоколом біженці (переважно європейські) – учасники подій до 1 січня 1951 р. – отримали право подавати клопотання про набуття статусу біженця.

Окрім Конвенції 1951 р., існують регіональні міжнародно-правові документи, які стосуються захисту прав біженців. Зокрема, це Конвенція щодо біженців в Африці 1969 р., Картахенська декларація 1984 р. та низка актів, прийнятих у рамках європейських структур: Угода про скасування віз для біженців 1959 р., Угода про передачу відповідальності щодо біженців 1980 р., Резолюція про притулок для осіб, яким загрожує переслідування 1967 р., Рекомендації 1984 р. щодо захисту осіб, які формально не визнані біженцями відповідно до Конвенції 1951 р.

У цих документах закріплені такі основні принципи захисту прав та свобод біженців, як: право на отримання соціальної, правової допомоги, право на освіту, возз’єднання сімей, працю, відпочинок, право займатися підприємницькою діяльністю та ін. Серед вказаних у Конвенції 1951 р. та міжнародно-правових документах регіонального характеру прав та свобод біженців головною гарантією є свобода від вислання або примусового повернення біженця до країни, з якої він прибув та де його життю або свободі загрожує небезпека. Даний принцип є головним у захисті прав цієї категорії осіб.

Усі міжнародно-правові документи у сфері захисту прав біженців, прийняті на регіональному рівні, у своїй основі спираються на Конвенцію 1951 р.

10 січня 2002 р. Верховна Рада України ратифікувала Конвенцію ООН про правовий статус біженців 1951 р. та Додатковий протокол до неї 1967 р. Ратифікації передувало подання Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на ім’я Голови Верховної Ради України від 5 грудня 2001 р.

Направлення Уповноваженим цього подання було зумовлено низкою об’єктивних чинників. Зокрема, у поданні Уповноважений зазначила, що “приєднання України до Женевської конвенції ООН про статус біженців позитивно вплине на авторитет нашої держави на міжнародній арені, сприятиме її подальшій інтеграції до європейського співтовариства”. Крім цього, на думку Уповноваженого, участь у Конвенції 1951 р. та Протоколах до неї є своєрідним критерієм оцінки ефективності системи захисту прав біженців у державі.

Верховною Радою України ще до ратифікації Конвенції було ухвалено закони, які врегульовують правовий статус біженців в Україні, визначають їхні основні права та обов’язки. Так, 18 січня 2001 р. прийнята нова редакція Закону України “Про громадянство України”, 21 червня 2001 р. – Закон України “Про біженців” (друга редакція), а 7 липня 2001 р. – Закон України “Про імміграцію”. При їх розробці були враховані основні міжнародні стандарти, які діють у цій сфері, передусім положення Конвенції 1951 р. та Додаткового протоколу до неї. Так, у Законі України “Про біженців” імплементовано найважливіші положення правового статусу біженців, закріплені в Конвенції 1951 р.

Ратифікація Конвенції 1951 р. та Протоколу не вимагала від України створення механізмів правового захисту біженців, оскільки вони вже були створені й досить ефективно працювали. Ефективність роботи вироблених Україною правових механізмів захисту підтверджується тим, що до ратифікації Конвенції 1951 р. та Протоколу Україна надала статус біженця майже 3 тис. осіб з різних країн світу.

Спостерігається тенденція до продовження зростання кількості шукачів притулку, які бажають отримати статус біженця в Україні. За даними Держкомнацміграції, протягом 2002–2003 рр. з заявою про набуття статусу біженця до міграційних органів України звернулися 1824 особи (у 2002 р. – 457 осіб, у 2003 р. – 136).

Водночас зазначена кількість шукачів притулку в Україні значно менша порівняно з країнами колишнього соціалістичного табору. Протягом 2003 р. до міграційних служб країн з заявами про набуття статусу біженця звернулись: у Болгарії – 1549, у Чехії – 11 394, в Угорщині – 2401, у Словаччині – 10 323, у Польщі – 6921 осіб. Ще складнішою є ситуація з шукачами притулку в економічно розвинутих країнах Західної Європи. У 2003 р. з заявами про набуття статусу біженця звернулись: у Франції – 59 298 осіб, у Німеччині – 50 445, у Великій Британії – 61 051, у Швеції – 31 355.

В Україні протягом 2003 р. найбільшу кількість шукачів притулку, які звернулись з заявами про набуття статусу біженця, становлять вихідці з Афганістану – 283 заяви, з Іраку – 190, Російської Федерації – 101, Сомалі – 72.

У рамках ООН сприянням у розв’язанні проблеми біженців займається Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, яке діє на підставі Статуту, прийнятого ГА ООН 14 грудня 1950 р.

У 1996 р. між Урядом України та Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців укладено угоду, ратифіковану 21 жовтня 1999 р. Згідно з положеннями цієї угоди УВКБ ООН відкрило представництво в Україні та започаткувало діяльність, пов’язану з міжнародним захистом біженців. Основними напрямами діяльності УВКБ ООН в Україні є:

n  здійснення нагляду за виконанням положень Конвенції 1951 р.;

n допомога уряду України у приведенні національного законодавства у відповідність до міжнародних стандартів, удосконаленні процедури надання статусу біженця, вирішенні питань захисту прав біженців, надання їм необхідної допомоги;

n  підтримка розвитку неурядових організацій та громад біженців тощо.

В Україні діяльність УВКБ ООН спрямована на запровадження різних програм, через які надається допомога шукачам притулку та біженцям. Так, через мережу партнерських недержавних організацій безоплатно надаються консультації та правова допомога шукачам притулку і біженцям. Тільки протягом 2002–2003 рр. таку допомогу отримали 10 800 осіб.

Для зменшення ризику затримань та видворення з території України шукачів притулку, які не мають документів, що посвідчують їх особу, УВКБ ООН запровадило видачу власних довідок. Протягом 2002–2003 рр. УВКБ ООН було видано та подовжено термін дії близько 5 тис. таких довідок.

Крім того, УВКБ ООН в Україні надає грошову допомогу найбільш вразливим категоріям біженців та шукачів притулку.

Поряд з цим програми УВКБ ООН у нашій державі спрямовані на надання допомоги міграційним органам України. Так, у рамках субугод надавалася допомога Держкомнацміграції України та органам міграційної служби в Київській, Одеській та Закарпатській областях.

Проблеми формування системи захисту прав біженців в Україні. Формування правової бази у врегулюванні питань, пов’язаних із захистом прав біженців і шукачів притулку, почалося з прийняття нормативних актів Кабінетом Міністрів України.

Проблеми, пов’язані з напливом осіб, які змушені були залишити місця свого проживання у Придністров’ї у зв’язку зі збройним конфліктом, вимагали від України вжиття невідкладних заходів, спрямованих на визначення правового статусу таких осіб, надання їм відповідної допомоги. 8 липня 1992 р. Кабінет Міністрів України ухвалив постанову №378 “Про затвердження Тимчасового положення про порядок визначення статусу біженців з Республіки Молдова і надання їм допомоги”.

Ескалація збройних конфліктів на Кавказі та масове переміщення людей звідти в Україну зумовило прийняття Кабінетом Міністрів України низки постанов, зокрема: “Про заходи щодо надання допомоги особам, які змушені були залишити місця постійного проживання в Чеченській Республіці Російської Федерації та прибули в Україну” (від 16 лютого 1995 р. №119), “Про заходи щодо надання допомоги особам, які змушені були залишити місця постійного проживання в Автономній Республіці Абхазія Грузії та прибули в Україну” від 26 червня 1996 р. №674 (із змінами від 10 грудня 1998 р.).

Ці документи передбачали процедуру легалізації перебування цих осіб на території України (документування посвідченнями особи та реєстрація місця проживання), надання переселенцям допомоги в розміщенні та працевлаштуванні, отриманні медичної допомоги тощо.

Слід зазначити, що прийом переселенців з Республіки Молдови, Російської Федерації та Грузії відбувався за домовленістю з цими державами і мав тимчасовий характер. Таким чином, у даному випадку йшлося про надання тимчасового притулку вимушеним переселенцям.

Вищезгадані постанови Кабінету Міністрів України через певний час втратили чинність. Так, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. №1109 була визнана такою, що втратила чинність, постанова “Про заходи щодо надання допомоги особам, які змушені були залишити місця постійного проживання в Автономній Республіці Абхазія Грузії та прибули в Україну”, яка діяла більше восьми років.

Після втрати чинності цієї постанови до Уповноваженого надійшов ряд звернень від вимушених переселенців з Абхазії, громадських організацій, зокрема Донецького фонду соціального захисту та милосердя, Луганського обласного благодійного фонду “Центр грузинської культури”, Луганського обласного фонду “Фонд допомоги біженцям” та Управління міграційної служби в Одеській області.

В цих зверненнях йшлося про необхідність врегулювання статусу переселенців, які після втрати чинності згаданої постанови уряду України не мають інших правових підстав для легалізації свого перебування в Україні і водночас не бажають повертатися до Грузії після багаторічного проживання в Україні (діти вже навчаються українською або російською мовами, батьки мають стабільну роботу або пенсію).

Проблема полягає в тому, що пунктом 4 прикінцевих положень Закону України “Про імміграцію” визнавалися такими, що мають дозвіл на імміграцію (і, відповідно, можуть отримати посвідку на постійне проживання в Україні), зокрема, “іноземці та особи без громадянства, які змушені були залишити місця постійного проживання в Автономній Республіці Абхазія Грузії, прибули в Україну, одержали в установленому порядку тимчасову довідку, прожили в Україні не менше п’яти років і звернулися протягом шести місяців з дня набрання чинності цим Законом із заявою про видачу їм посвідки на постійне проживання в Україні”.

Таким чином, законодавство України передбачало можливість отримання переселенцями з Абхазії посвідки на постійне проживання в Україні, а через певний час – громадянства нашої держави.

Водночас з ряду причин далеко не всім переселенцям вдалося скористатися цією можливістю.

По-перше, підзаконні нормативно-правові акти, що визначають процедуру отримання дозволу на імміграцію і посвідки на постійне проживання в Україні, були ухвалені зі значним запізненням, у зв’язку з чим неможливо було дотримати 6-місячного терміну, визначеного законом. Лише 26 грудня 2002 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову №1983 “Про затвердження Порядку формування квоти імміграції, Порядку провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, Порядку оформлення і видачі посвідки на постійне проживання”.

По-друге, відповідно до законодавства України громадянин іноземної держави, який перебуває на території України, повинен бути документований дійсним паспортним документом (який видається уповноваженими органами іноземної держави, підтверджує громадянство іноземця, посвідчує його особу, надає право виїзду за кордон та визнається Україною). Наявність дійсного паспортного документа – одна з обов’язкових умов отримання посвідки на постійне проживання в Україні. Водночас більшість переселенців, крім тимчасової довідки, мали лише паспорти громадянина колишнього СРСР зразка 1974 р. Перебуваючи у громадянстві Грузії, не всі могли собі дозволити оформлення паспортів громадян цієї держави (з огляду на розмір консульського збору за видачу документа).

По-третє, не всі переселенці прожили в Україні не менше п’яти років на момент прийняття Закону України “Про імміграцію”.

Питання визначення статусу переселенців з Абхазії вже неодноразово порушувалося. На думку Уповноваженого, розв’язання даної проблеми можливе у законодавчому порядку – шляхом внесення відповідних змін та доповнень до Закону України “Про імміграцію” або шляхом продовження терміну надання тимчасового притулку цим особам.

Крім того, на виконання Програми регулювання міграційних процесів на 2003–2005 рр. (затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.03 р. №1296), на даний час знаходиться в процесі розробки законопроект про запровадження додаткових/допоміжних форм захисту в Україні осіб, які вимушено залишили країну громадянської належності або країну постійного проживання. Йдеться про іноземців та осіб без громадянства, на яких не поширюється пряма дія Конвенції 1951 р., але які потребують легалізації їхнього статусу з міркувань міжнародного захисту або з інших причин гуманітарного характеру.

Існує також можливість врегулювання даної проблеми шляхом прийняття закону України про імміграційну амністію (легалізація перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства, які з тих або інших причин незаконно перебувають на території нашої держави, маючи певний зв’язок з нею, і легалізація статусу яких є неможливою згідно з чинним українським законодавством). Слід зазначити, що потреба в прийнятті закону про імміграційну амністію назріла в нашій державі вже давно і не лише стосовно переселенців з Абхазії.

Наступним етапом у формуванні правової бази у сфері захисту прав біженців та шукачів притулку стало прийняття Верховною Радою України Закону України “Про біженців” від 24 грудня 1993 р. Під час розробки і прийняття цього закону був використаний практичний досвід, який наша держава набула на початку 90-х років, розв’язуючи проблеми переселенців з Молдови, Росії та Грузії.

Прийнятий Закон “Про біженців” значною мірою відповідав положенням Конвенції 1951 р. та Протоколу до неї, при тому, що на той час Україна ще не була учасницею цього міжнародного договору. Крім визначення поняття “біженець”, закон містив принцип заборони вислання біженця, закріплений у конвенції, а також термін “третя безпечна країна”. Цей термін уперше був сформульований у так званих Лондонських резолюціях. Згідно з цим принципом статус біженця в Україні не надавався особі, яка до прибуття в Україну перебувала в державі, де вона могла в установленому порядку отримати притулок або набути статус біженця.

Закон передбачав також основні права та обов’язки шукачів притулку та біженців, серед яких: право на працю за наймом та підприємницьку діяльність, охорону здоров'я та відпочинок, отримання грошової допомоги, пенсій та інших видів соціального забезпечення, користування житлом, наданим у місці тимчасового проживання, навчання, користування надбаннями культури, свободу совісті, недоторканність житла, охорону законом особистого життя, судовий захист, вступ до легалізованих громадських організацій.

Для реалізації положень Закону про біженців було прийнято низку підзаконних нормативних актів, зокрема наказ Міністерства у справах національностей та культів від 21 червня 1995 р., яким затверджувалося Положення про порядок оформлення надання статусу біженця. Цей документ регламентував дії посадових осіб органів міграційної служби під час прийняття заяв шукачів притулку про надання статусу біженця, їх розгляду та винесення щодо них рішення. У додатку до Положення містилися зразки необхідних для здійснення процедури документів, а також довідки, яку після прийняття заяви видавали заявникові та яка підтверджувала його право законно перебувати на території України на період розгляду заяви.

У тому ж році Кабінет Міністрів України прийняв постанову “Про посвідчення біженця”. Згідно з нею посвідчення біженця визначалося як документ внутрішнього користування, що посвідчує особу власника та підтверджує факт надання йому в Україні статусу біженця. Це дало змогу біженцям, у яких не було національних паспортів або вони втратили чинність, отримати документ, що посвідчував їх особу.

Важливим документом для забезпечення прав біженців стало прийняття Державним комітетом у справах національностей та міграції наказу “Про затвердження Порядку розгляду скарг на рішення про надання і позбавлення статусу біженця, що приймаються органами міграційної служби” від 18 листопада 1996 р. Хоча ст.10 Закону “Про біженців” містила право шукачів притулку на оскарження рішення міграційного органу в наданні статусу біженця (в адміністративному порядку), чіткої процедури щодо розгляду таких скарг не було. Ця обставина зумовила прийняття Держкомнацміграції зазначеного наказу.

Надзвичайно важливим документом для формування правового поля у сфері захисту прав біженців є Конституція України 1996 р., що гарантує іноземцям та особам без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, зокрема біженцям, рівність прав, свобод та обов’язків з громадянами України (ст.26), свободу пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України (ст.33), заборону на будь-яке обмеження прав за ознаками раси, кольору шкіри, релігійної належності, за мовними або іншими ознаками (ст.24), сім’ї, прав дитини (ст.52).

Крім цих прав та свобод, Конституція передбачає можливість надання іноземцям та особам без громадянства притулку в Україні (ст.26). Згідно з п.26 ст.106 Конституції прийняття рішення про надання притулку в Україні належить до компетенції Президента України. Водночас до цього часу Верховною Радою України не прийнято відповідного закону, який визначав би порядок отримання притулку в нашій державі, хоча проект закону вже тривалий час знаходиться на розгляді у Комітеті Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин.

Надзвичайно важливим у становленні законодавчої бази, яка регулює правовий статус біженців в Україні, стало рішення Конституційного Суду України, ухвалене 25 листопада 1997 р., щодо права кожного оскаржувати в судах загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади або посадової особи. Згідно з цим рішенням таке право отримали також іноземці та особи без громадянства, у тому числі біженці та шукачі притулку.

Наступним кроком стало внесення 14 листопада 1996 р. до ст.75 Кримінального кодексу України в редакції 1961 р. змін щодо скасування кримінальної відповідальності для осіб, які порушили державний кордон України з метою набуття статусу біженця. Внесення таких змін ґрунтувалося на положенні Закону України “Про біженців”, яке передбачало можливість звернення шукачів притулку із заявою про надання статусу біженця безпосередньо на кордоні через посадову особу Прикордонних військ.

Для забезпечення соціальних прав біженців Кабінетом Міністрів України було прийнято низку постанов, якими визначався порядок надання грошової та медичної допомоги, зокрема ”Про внесення змін до порядку надання медичної допомоги іноземним громадянам, які тимчасово перебувають на території України” №252 від 2 березня 1998 р. та “Про затвердження Порядку надання біженцям грошової допомоги та пенсії” №1016 від 6 липня 1996 р. Цими нормативними актами для іноземців, які тимчасово перебувають на території України (згідно з Законом про біженців 1993 р. до цієї категорії іноземців належали і біженці), встановлювався порядок надання медичної допомоги за плату, а також закріплювалося положення, згідно з яким біженці та особи, які подали заяву про надання статусу біженця, прирівнювалися до іноземців, які постійно проживають в Україні, тобто вони отримали право на безоплатну медичну допомогу нарівні з громадянами України.

Слід також зазначити, що Закон України “Про правовий статус іноземців” 1994 р. та постанова Кабінету Міністрів України “Про Правила в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію” №1074 від 29 грудня 1995 р. містять перелік основних прав та обов’язків іноземців та осіб без громадянства, регулюють питання, пов’язані з оформленням документів на право їхнього перебування в Україні, пересуванням і вибором місця проживання, відповідальністю за порушення чинного законодавства.

Застосування Закону “Про біженців” 1993 р. виявило низку недоліків у сфері регулювання правового статусу біженців в Україні. Головним недоліком цього закону було те, що він не був актом прямої дії, тобто реалізація його положень вимагала прийняття низки підзаконних нормативних актів, що в свою чергу ускладнювало процес створення системи захисту біженців у державі. Крім того, закон містив низку положень, які ускладнювали реалізацію біженцями своїх прав.

По-перше, встановлення жорсткого терміну, протягом якого особа, яка бажає набути статус біженця в Україні, повинна звернутися до міграційного органу з заявою про це. Відповідно до закону для шукачів притулку, які перетнули державний кордон України легально, термін подання такої заяви становить три доби; для шукачів притулку, які перетнули державний кордон України нелегально, – п’ять діб.

По-друге, термін, на який надавався статус біженця, становив лише три місяці. Для подовження його біженець зобов’язаний був проходити всю процедуру спочатку.

По-третє, Закон “Про біженців” 1993 р. не вирішував деяких процедурних питань розгляду та прийняття рішення за заявою особи, яка мала намір набути такого статусу. Так, закон встановлював, що термін розгляду заяв про надання статусу біженця – один місяць. Цього терміну, як засвідчувала практика, було недостатньо. Протягом місяця міграційний орган повинен був перевірити обставини, які вказав заявник, а також встановити, чи відповідають вони вимогам ст.1 закону. Крім цього, міграційний орган зобов’язаний був розглядати заяви про оскарження рішень щодо ненадання або позбавлення статусу біженця, що в свою чергу породжувало інші проблеми.

Слід зазначити, що закон 1993 р. не передбачав можливості оскарження рішень органу міграційної служби в судовому порядку.

Іншим проблемним питанням у застосуванні Закону “Про біженців” 1993 р. була реалізація права біженців на свободу пересування, зокрема, на виїзд за кордон (ст. 10). Особи, які отримали статус біженця в Україні, не мали змоги скористатися цією свободою з причин відсутності документа, який посвідчував би їх особу в таких випадках, зокрема, проїзного документа біженця.

Одним з головних недоліків Закону “Про біженців” 1993 р. було те, що особа, яка набула такого статусу, за обсягом своїх прав прирівнювалася до іноземних громадян, які перебувають в Україні. У ст.10 закону, де визначалися права осіб, які отримали статус біженця, було зазначено, що біженці користуються тими ж правами, що і громадяни України, за умов, встановлених законодавством для іноземців. Фактично зазначений закон не визнавав за біженцями особливого статусу, передбаченого Конвенцією 1951 р.

Прийнята 21 червня 2001 р. нова редакція Закону України “Про біженців” (далі – Закон 2001 р.) була покликана ліквідувати недоліки, а також вдосконалити положення попередньої редакції.

Серед переваг нової редакції закону можна назвати такі.

По-перше, реалізація редакції Закону 2001 р. не потребувала прийняття низки підзаконних актів, пов’язаних з набуттям статусу біженця, оскільки в ній виписана чітка процедура подання, розгляду заяви про набуття такого статусу та прийняття відповідного рішення органом міграційної служби, а також визначені права та обов’язки особи, яка клопочеться про його набуття.

По-друге, визначення поняття “біженець” майже відтворювало визначення, яке міститься в Конвенції 1951 р. Зокрема, біженцями визнаються не тільки особи, щодо яких в Україні прийняте рішення про надання статусу біженця, а й ті, які не набули такого статусу офіційно.

По-третє, Закон 2001 р. надає визначення терміна “третя безпечна країна”, що обмежує можливість органу міграційної служби відмовити шукачеві притулку в наданні статусу біженця на формальних підставах. Таким чином, факт перебування шукача притулку на території третьої країни не є формальною підставою для відмови у наданні йому статусу біженця, як це мало місце під час чинності Закону “Про біженців” 1993 р.

Досить суттєвим і важливим є положення щодо терміну дії статусу біженця. Згідно з Законом 2001 р. статус біженця надається безстроково і не вимагає від біженця підтвердження свого статусу через кожні три місяці, як це було передбачено Законом 1993 р. Він повинен лише подовжувати термін дії посвідчення біженця. Це положення значно полегшує біженцям користування правами і свободами, закріпленими у законі.

Важливим також є те, що у Законі 2001 р. чітко виписана процедура оскарження іноземцями та особами без громадянства рішень органу міграційної служби щодо статусу біженця і визначається їх правовий статус під час оскарження.

За всіх своїх позитивних рис Закон 2001 р. зберіг часові обмеження щодо подання заяви на набуття статусу біженця, які містилися в Законі 1993 р. Положення про триденний і п’ятиденний терміни подання заяви на набуття статусу біженця суттєво обмежує можливості набуття цього статусу.

На даний час на розгляді Верховної Ради України знаходиться законопроект про внесення змін до Закону України “Про біженців”, який було прийнято в першому читанні 7 жовтня 2004 р. Цей законопроект, який крім іншого, передбачає виключення обмежень щодо звернення із заявами про надання статусу біженців, Уповноважений з прав людини підтримує.

Попри те, що Закон 2001 р. містить положення щодо процедури подання, розгляду заяв про надання статусу біженця, підстав для відмови у наданні такого статусу, а також оскарження рішень органу міграційної служби, його реалізація потребувала прийняття низки підзаконних актів.

Так, для деталізації механізму оформлення документів, необхідних для вирішення питань про надання, втрату і позбавлення статусу біженця, наказом Держкомнацміграції №20 від 29 квітня 2002 р. була затверджена Тимчасова інструкція про оформлення документів, необхідних для вирішення питань про надання, втрату, позбавлення статусу біженця. Кабінетом Міністрів України були затвердженні Положення про посвідчення біженця та Положення про проїзний документ біженця.

Закон 2001 р. вирішив низку питань, пов’язаних з урегулюванням статусу біженців, але водночас містить і ряд недоліків.

Передусім слід зазначити, що протягом тривалого часу реалізація Закону 2001 р. була неможливою. Це було пов’язано з реорганізацією Державного комітету у справах національностей та міграції, відсутністю необхідного фінансування, а також механізмів реалізації соціально-економічних прав біженців.

Закон 2001 р., як зазначалося, зберіг норму Закону 1993 р. щодо часових обмежень подання заяви на набуття статусу біженця. Його ст.9 вказує на те, що особи, які мають намір набути статусу біженця і перетнули державний кордон України у порядку, визначеному законодавством України, повинні протягом п’яти робочих днів звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявами про надання їм статусу біженця. Для осіб, які незаконно перетнули державний кордон України, закон встановлює триденний термін для подання заяви про набуття статусу біженця. Водночас ч.7 ст.9 Закону 2001 р. говорить про те, що “заяви про надання статусу біженця, подані із порушенням встановленого порядку, приймаються до розгляду з письмового дозволу керівника органу міграційної служби, якщо особа не могла з поважних причин (хвороба заявника або членів його сім'ї, ситуації надзвичайного стану на території України, затримання заявника у випадках, необхідних для встановлення особи, та інші) звернутися з такою заявою в установленому порядку”.

Введення даного положення до закону є, безумовно, позитивним кроком для вирішення питань, пов’язаних із набуттям статусу біженця, але воно ставить у залежність право шукача притулку на звернення до державного органу з заявою про набуття статусу біженця від волі (дозволу) керівника органу міграційної служби. Крім того, до внесення в листопаді 2003 р. відповідних змін до Тимчасової інструкції про оформлення документів, необхідних для вирішення питань про надання, втрату, позбавлення статусу біженця, даний нормативний документ покладав на особу обов’язок підтвердити обставини, зазначені в ч.7 ст.9 закону. Як правило, шукачі притулку, які прибувають в Україну, не мають при собі документів, що унеможливлює підтвердження цих обставин.

На думку Уповноваженого, збереження часових обмежень у Законі 2001 р. призводить до порушення права шукачів притулку набути статус біженця в Україні і відповідно скористатися правовим захистом. Конвенція 1951 р. та Протокол до неї не містять жодних положень щодо терміну, протягом якого шукач притулку зобов’язаний звернутися до органу державної влади із заявою про надання статусу біженця.

Шукачі притулку, які нелегально перетинають кордон України, здебільшого не знають про існуючі часові обмеження щодо подання заяви для набуття статусу біженця. Тому, як правило, якщо така особа звертається із заявою про набуття статусу біженця з пропущенням термінів, зазначених у ст.9 закону, їй відмовляють.

За інформацією, наданою Представництвом УВКБ ООН в Україні, тільки протягом 2003 р. органи міграційної служби відмовили 65% шукачам притулку в наданні статусу біженця на підставі пропущення термінів подання заяви (у 2002 р. – майже 70%).

Для органів міграційної служби таке порушення термінів є однією з підстав відмови, крім підстав, закріплених у ст.10 закону. При розгляді заяви, поданої з пропущенням термінів, як правило, орган міграційної служби не бере до уваги підстави, які змусили особу шукати притулку в Україні. Таким чином, збереження цієї норми в Законі 2001 р. надає можливість органу міграційної служби формально і без урахування обставин, передбачених в абз.1 ст.1 закону, відмовляти шукачам притулку в наданні статусу біженця у випадку недотримання ними вказаних у законі термінів.

На думку Уповноваженого з прав людини, положення Закону 2001 р., які встановлюють часові обмеження щодо подання заяви про надання статусу біженця, необхідно переглянути і внести до закону відповідні зміни та доповнення.

Водночас реалізація положень Закону України “Про біженців” подекуди ускладнюється у зв’язку з тим, що заяви про набуття статусу біженця подають особи, що мігрують з економічних причин. В Україні щорічно затримують більше 2 тисяч нелегальних мігрантів, які, як правило, розглядають Україну як транзитну державу на шляху до більш заможних країн Західної Європи. Так, за інформацією, наданою Державною адміністрацією прикордонної служби України, прикордонниками затримано у 2002 р. 2605 осіб, які нелегально намагались перетнути державний кордон України, у 2003 р. – 2999 осіб. Певна кількість нелегальних мігрантів, затриманих на кордоні, з метою уникнення відповідальності за вчинення правопорушення та легалізації свого перебування на території України, подають заяви про набуття статусу біженця в Україні. З кожним роком бажаючих набути статус біженця в Україні стає більше. Так, за даними Адміністрації державної прикордонної служби України, якщо у 2002 р. з заявою про надання статусу біженця звернулось тільки 4 затримані особи, то у 2003 р. – вже 314.

Більшість нелегалів затримано на західній ділянці кордону України (на кордоні України з Польщею, Словаччиною та Угорщиною). Переважно це вихідці з країн Азії.

Крім цього, бувають випадки, коли іноземці прибувають в Україну у встановленому законом порядку, але після закінчення терміну перебування не виїжджають з території нашої держави, а починають переховуватися з метою перетнути західний кордон України. Після затримання правоохоронними органами або прикордонниками ці іноземці звертаються до органу міграційної служби із заявою про набуття статусу біженця.

Так, за інформацією Держкомнацміграції, мають місце випадки звернень до органів міграційної служби із заявами про надання статусу біженця особам, які нелегально проживали на території України протягом кількох років і лише після цього звернулися за наданням статусу біженця. При цьому поважних причин такої тривалої затримки з поданням заяви вони назвати не можуть. У такому випадку висловлюється відмова у прийнятті заяви про надання статусу біженця. Протягом 2003 р. відмовлено у прийнятті 857 таких заяв.

З боку шукачів притулку мають місце також випадки зловживання правом на подання заяви про набуття статусу біженця. За даними Комітету у справах національностей та міграції, протягом 2003 р. прийнято 122 рішення про відмову в оформленні документів про надання цього статусу на підставі зловживання особою правом на подання заяви.

Іншою проблемою у застосуванні Закону 2001 р. була невідповідність його положень та Тимчасової інструкції про оформлення документів, необхідних для вирішення питань про надання, втрату, позбавлення статусу біженця.

Так, до Уповноваженого надходили численні звернення шукачів притулку, в яких вони порушували питання невиконання окремих положень Закону 2001 р. органом міграційної служби Київської міської державної адміністрації.

Протягом 2003 р. до Уповноваженого з цього приводу звернулися 48 шукачів притулку. Як зазначалося у зверненнях, іноземці та особи без громадянства, маючи підстави для отримання статусу біженця в Україні, подавали відповідні заяви до Управління у справах національностей та міграції Київської міської державної адміністрації. При цьому згідно з ч.1 ст.12 Закону “Про біженців” орган міграційної служби, до якого надійшла заява іноземця чи особи без громадянства про надання їй статусу біженця, повинен видати заявникові довідку про подання особою заяви про надання їй статусу біженця, після чого протягом трьох робочих днів з дня її реєстрації провести співбесіду із заявником, оцінити наведені ним в анкеті відомості, інші документи і прийняти рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця або про відмову в оформленні таких документів. Попри згадані положення закону, довідки, які підтверджують факт подання заяви про надання статусу біженця, таким особам не видавались. У зв’язку з цим за фактами, викладеними у зверненнях, Уповноваженим було відкрито провадження, в рамках якого направлене подання на ім’я голови Державного комітету України у справах національностей та міграції з проханням вирішити питання щодо зміни незаконної практики застосування ч.1 ст.12 Закону 2001 р.

У своїй відповіді Державний комітет зазначив, що причиною невидачі зазначеним особам довідки про подання ними заяви на набуття статусу біженця є неоднозначне тлумачення терміна “звернення”, яке міститься в тимчасовій інструкції, та суб’єктивного підходу деяких регіональних управлінь у справах національностей та міграції при прийнятті заяви про набуття статусу біженця від зацікавленої особи. З метою вдосконалення роботи територіальних органів міграційної служби Державний комітет у справах національностей та міграції підготував відповідний наказ про внесення змін до Тимчасової інструкції.

Іншим процедурним питанням, на яке звернув увагу Державний комітет України у справах національностей та міграції, є порядок передачі осіб, затриманих за незаконне перетинання державного кордону з наміром набути статус біженця. Вирішити це питання можна лише шляхом прийняття відповідного нормативного акта або внесення змін та доповнень до чинного закону.

Права біженців. Крім питань, пов’язаних з процедурою набуття статусу біженця, є також низка проблем з реалізацією положень закону, що гарантують біженцям використання деяких прав та свобод, зокрема соціально-економічних та культурних.

Враховуючи той факт, що біженець – це особа, яка дуже часто змушена поспіхом залишати місце свого постійного проживання в іншій країні, і зазвичай прибула в Україну без засобів до існування, Україна взяла на себе обов’язок щодо забезпечення прав і свобод такої особи відповідно до норм міжнародного та національного законодавства.

Перша проблема, яка постає перед біженцем, – це вирішення питання житла. Безумовно, Україна не може в повному обсязі забезпечити усіх біженців та шукачів притулку безоплатним житлом. Як наслідок, біженці змушені орендувати житло за цінами і на умовах, які застосовуються до іноземних громадян. З метою вирішення цього болючого питання в Україні за фінансового сприяння УВКБ ООН будуються пункти тимчасового розміщення біженців. На сьогодні такий пункт вже функціонує в Одеській області. Його створено на підставі розпорядження Одеської облдержадміністрації від 25 квітня 2000 р. “Про створення в Одеській області пункту тимчасового розміщення біженців”. Будівництво пункту відбувалось за рахунок коштів УВКБ ООН – 70% та державного бюджету – 30%. Утримання пункту здійснюється за рахунок коштів держбюджету. Нині цей пункт може приймати 250 осіб. Крім того, триває будівництво пункту тимчасового розміщення біженців у Київській області (також на 250 місць).

Будівництво таких пунктів саме в Одеській та Київській областях зумовлено тим, що тут проживає найбільша частина зареєстрованих в Україні біженців, а також є можливості для працевлаштування. Загалом, станом на 1 січня 2004 р., в Україні проживало 2877 біженців (табл. 6.3.1).

Таблиця 6.3.1. Кількість біженців, що проживала в Україні (станом на 1 січня 2004 р.)

Крім забезпечення житлом, біженці мають право на отримання грошової допомоги. Механізм надання такої допомоги був розроблений Кабінетом Міністрів України ще під час дії попередньої редакції Закону “Про біженців”. Постанова №1016 від 6 липня 1998 р. “Про затвердження Порядку про надання грошової допомоги та пенсії біженцям” визначає порядок та умови отримання біженцями матеріальної допомоги. Відповідно до них грошова допомога біженцям складається з одноразової грошової допомоги для придбання товарів першої потреби та одноразової допомоги на відшкодування вартості переїзду до регіонального пункту тимчасового розміщення біженців, регіону їх тимчасового розміщення або до іншого місця, обраного біженцем для проживання.

Розмір одноразової грошової допомоги для придбання товарів першої потреби становить:

n один неоподатковуваний мінімум доходів громадян на кожну особу, яка досягла 16 років;

n 60% одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян на кожну дитину віком до 16 років.

На думку Уповноваженого з прав людини, розмір грошової допомоги, визначений постановою, є недостатнім для забезпечення елементарних потреб біженця.

Крім того, постанова надає право біженцям на отримання пенсії. Рішення щодо призначення пенсії біженцям приймається органами соціального захисту населення.

Закон про біженців закріплює право біженців на освіту, але, як правило, зазначена категорія осіб не повною мірою може реалізувати це право, зокрема на вищу освіту. Проблема полягає в неузгодженості Закону України “Про вищу освіту” із законодавчими актами, які регламентують правовий статус біженців. Закон України “Про вищу освіту” передбачає право іноземців та осіб без громадянства на отримання вищої освіти нарівні з громадянами України, але дана категорія не може претендувати на отримання цієї освіти за рахунок державного бюджету. У зазначених законодавчих актах право на освіту біженців як окремої категорії іноземців та осіб без громадянства не виписане, що породжує певні труднощі у реалізації ними права на освіту. Той факт, що за законодавством біженці прирівняні до іноземців, які на законних підставах перебувають в Україні, у реалізації права на освіту, зокрема на вищу, призводить до того, що біженці не можуть скористатись цим правом, оскільки вони зазвичай не мають можливості оплачувати навчання.

Одним із способів розв’язання проблеми навчання біженців є створення спеціальних фондів та центрів, при яких організовуються різні курси для біженців та членів їхніх родин. Так, у м.Одесі за сприяння УВКБ ООН створено Центр сприяння сім’ям біженців “Vita”, де організовані безоплатні курси вивчення української, російської та англійської мов.

Згідно із Законом 2001 р. біженець має право на працю. Загальні положення реалізації права на працю громадян України та іноземців закріплені у Законі України “Про зайнятість населення” від 1 березня 1991 р. Цей законодавчий акт також не виділяє біженців як окремих суб’єктів здійснення права на працю. За цим законом біженці у своїх правах прирівняні до іноземних громадян, які на законних підставах перебувають в Україні. Це в свою чергу спричиняє ускладнення, пов’язані з пошуками роботи. Біженці не мають змоги одержувати допомогу від служб зайнятості: проходження курсів підвищення кваліфікації та отримання допомоги, в тому числі матеріальної, по безробіттю.

Іншим проблемним питанням є право на безоплатну медичну допомогу, яке визначене Законом “Про біженців”. Ситуація з реалізацією цього права така сама, як і щодо права на освіту.

В Україні правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров’я визначаються Законом України “Основи законодавства України про охорону здоров’я” від 19 листопада 1992 р. У ст.11 Основ законодавства про охорону здоров’я зазначено, що “іноземні громадяни та особи без громадянства, які постійно проживають на території України, користуються такими ж правами і несуть такі ж обов’язки в галузі охорони здоров’я, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами чи законодавством України”.

Постанова Кабінету Міністрів України №1146 від 17 вересня 1996 р. “Про надання медичної допомоги іноземним громадянам” визначає, що з 1 жовтня 1996 р. надання медичної допомоги іноземним громадянам, крім тих, які працюють у дипломатичних представництвах та консульських установах іноземних держав, здійснюється за плату. Тобто в цих нормативних актах спостерігається та ж сама тенденція, що і в законі, який регулює питання освіти, – біженці як окрема категорія не виділені, вони прирівняні до іноземних громадян, які на законних підставах перебувають в Україні. Тому нерідко у біженців виникають проблеми з отриманням медичної допомоги. Аналогічні проблеми виникають у осіб, які одержали тимчасовий притулок в Україні. Це підтверджують і звернення, які надходять на адресу Уповноваженого.

Так, у 2002 р. до Уповноваженого звернулася біженка з Абхазії Н. з проханням сприяти її родині у наданні матеріальної та іншої допомоги. У результаті військових дій заявниця з трьома неповнолітніми дітьми залишила місце постійного проживання в Автономній Республіці Абхазія і прибула до України в м.Запоріжжя. На підставі Тимчасового положення про надання допомоги особам, які змушені були залишити місця постійного проживання в Автономній Республіці Абхазія Грузії та прибули в Україну, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 1996 р. №674, заявниця була документована тимчасовою довідкою, яка надає право на перебування в нашій країні. Інших документів, які посвідчували б особу та підтверджували громадянство, заявниця та її діти не мають (більшість документів згоріли в Абхазії під час бомбардування). Заявниця хворіє на туберкульоз, проходила черговий курс лікування і, будучи тимчасово непрацездатною, перебувала у скрутному матеріальному становищі. Крім того, вона є матір’ю-одиначкою і, маючи трьох неповнолітніх дітей, підпадає під категорію багатодітної матері. Однак Н. не одержувала ні грошової допомоги, ані інших соціальних виплат, передбачених законодавством України. Її родина мешкає у старому будинку, який підлягає знесенню і не обладнаний належними зручностями. Водночас Кабінет Міністрів України своєю постановою від 26 червня 1996 р. №674 “Про заходи щодо надання допомоги особам, які змушені були залишити місця постійного проживання в Автономній Республіці Абхазія Грузії та прибули в Україну” (п.2) зобов’язує Уряд АР Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації надавати біженцям з Абхазії допомогу з питань розміщення. За зверненням заявниці Н. Уповноваженим було відкрито провадження, в рамках якого направлено запит до Державного Комітету України в справах національностей та міграції. Результатом провадження було звернення Держкомнацміграції до відділу у справах національностей та міграції Запорізької облдержадміністрації з проханням сприяти заявниці в отриманні необхідної медичної допомоги та поліпшенні житлових умов.

На даному етапі Україна не в змозі забезпечити в повному обсязі права біженців, але, за інформацією Держкомнацміграції, робота у цьому напрямі ведеться. Про це свідчить той факт, що з кожним роком на забезпечення потреб біженців з державного бюджету України виділяється більше коштів. Так, у 2002 р. для цієї мети було виділено 2 млн 545 тис. грн., які були профінансовані в повному обсязі; у 2003 р. – 5 млн 073 тис. грн. Але цієї суми також недостатньо. Обсяг коштів, необхідних для забезпечення соціально-економічних прав біженців, за розрахунками Держкомнацміграції, повинен становити не менше 11 млн. грн.

Відповідно до чинного законодавства України біженець має право на набуття громадянства України. Це право закріплене в Законі України “Про громадянство України” в редакції від 18 січня 2001 р., який виділяє біженців в окрему категорію, що має право на набуття громадянства. Це, безумовно, є позитивним і сприяє інтеграції біженця в суспільство. Слід зазначити, що остання редакція цього закону передбачає більш сприятливі умови набуття громадянства для біженців. Зокрема, це стосується терміну проживання на території України. За законом загальний термін проживання іноземця в Україні для виникнення права на громадянство становить п’ять років, для біженців – три роки.

Водночас з боку органів внутрішніх справ, зокрема служби громадянства і імміграції, іноді трапляються випадки упередженого ставлення до біженців, які подали клопотання про набуття громадянства України, що проявляється у зволіканні розгляду документів.

Так, до Уповноваженого звернувся мешканець м.Києва, громадянин Афганістану К., який мав статус біженця в Україні. Заявник скаржився на порушення строків розгляду його клопотання про прийняття до громадянства України. Протягом 1,5 року з дня подачі клопотання документи не були передані на розгляд до Управління з питань громадянства Адміністрації Президента України, хоча загальний термін розгляду таких звернень (від дня подачі до прийняття рішення), згідно із законодавством України, не повинен перевищувати одного року. За результатами запиту Уповноваженого до Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України документи були направлені до Адміністрації Президента України для подальшого розгляду.

За інформацією Комісії у справах громадянства при Президенті України, у 2002 р. громадянство України було надано 19 біженцям, у 2003 р. – 155.

Дуже важливим для біженців є право на оскарження рішень органів державної влади України, прийнятих стосовно них, зокрема, рішень органів міграційної служби. Чинне законодавство України досить чітко визначає процедуру оскарження цих рішень. Передусім йдеться про оскарження рішень про відмову у наданні статусу біженця. Процедура оскарження виписана у Законі 2001 р. Протягом майже двох років шукачі притулку не мали змоги скористатися цим правом. Процедура оскарження рішень Держкомнацміграції України про відмову в наданні статусу біженця на підставі Закону 2001 р. фактично почала діяти у 2003 р.

Протягом 2003 р. було оскаржено понад 150 рішень Держкомнацміграції про відмову в задоволенні скарги на рішення органу міграційної служби про відмову у прийнятті заяви про надання статусу біженця; про відмову в задоволенні скарги на рішення органу міграційної служби про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця; про відмову в наданні статусу біженця. Протягом 2003 р. за рішенням суду (за інформацією Держкомнацміграції) було надано статус біженця 1 особі.

Стаття 4 Закону 2001 р. закріплює право біженців на возз’єднання сімей та залишення території України. В законі передбачено, що “члени сім'ї особи, якій надано в Україні статус біженця, мають право з метою возз'єднання сім'ї в'їхати в Україну і набути статус біженця”. Членами сім'ї біженця, за законом, є чоловік (дружина), діти, яким не виповнилося вісімнадцяти років, непрацездатні батьки й інші особи, що перебувають під опікою або піклуванням біженця.

Однак у багатьох країнах походження біженців інститут опіки і піклування відрізняється від українського. Зокрема, опіка або піклування не призначається державою, а подібні відносини регулюються звичаєм.

У зв'язку з цим виникає потреба у розширенні переліку осіб, які визнаються членами сім'ї біженця.

Слід зазначити, що протягом 2002–2003 рр., за інформацією МЗС України, в’їзні візи в Україну з метою возз’єднання сім’ї біженців дипломатичними представництвами та консульськими установами України не видавалися.

Іншою проблемою, яка постає перед особою, яка набула статусу біженця в Україні, є реєстрація. Реєстрація біженців протягом 2002–2003 рр. здійснювалася на підставі відомчого нормативного документа – інструкції МВС “Про порядок розгляду питань щодо продовження строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства” від 19 листопада 1999 р. і Законом України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 2 квітня 1994 р. У паспортних службах вимагали, щоб власники житла супроводжували біженців під час реєстрації, або замість цього біженець повинен був надати копію паспорта і заяву від власника, засвідчену у місцевій житлово-експлуатаційній канторі. Остання в свою чергу вимагала реєстрації договору оренди житла відповідно до вимог Житлового кодексу. Для біженців, які не володіють ні українською, ані російською мовами, ці вимоги були надзвичайно важкими для виконання.

У результаті більшість біженців взагалі не реєструвалася. У випадку виявлення таких фактів правоохоронними органами це призводило до накладення штрафу. Крім того, за інформацією, наданою Представництвом УВКБ ООН в Україні, 95% біженців у м.Києві не проживали за адресами, за якими вони були зареєстровані. Якщо такий факт виявлявся, їх притягували до адміністративної відповідальності на підставі ст.203 Кодексу України про адміністративні правопорушення і накладали штраф (170 грн.).

У грудні 2003 р. для максимального спрощення процедури реєстрації біженців до Інструкції МВС України про порядок розгляду питань щодо подовження строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства були внесені зміни і доповнення, хоча впровадження цієї процедури все ще потребує певного доопрацювання.

Постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 2003 р. №35 був затверджений Тимчасовий порядок реєстрації фізичних осіб за місцем проживання, а 11 грудня 2003 р. Верховна Рада України ухвалила Закон “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання”. Ці документи визначають засади, процедуру та гарантії реєстрації місця проживання і перебування громадян України, а також іноземців чи осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Залишаються актуальними проблеми доступу до процедури документування та захисту від видворення новоприбулих шукачів притулку. Причинами їх виникнення є:

n брак інформації про процедуру набуття статусу біженця в пунктах пропуску через державний кордон України, в приймальниках-розподільниках МВС та ізоляторах тимчасового тримання ДПС та незабезпечення права затриманих на правову допомогу;

n недостатня кількість пунктів тимчасового розміщення біженців;

n відсутність ефективного механізму передачі заяв про надання статусу біженця від осіб, що затримувались ДПС та МВС відповідно за незаконне перетинання державного кордону та перебування в Україні без реєстрації, – до органів міграційної служби;

n відсутність перекладачів у вищезгаданих органах, а через це – вимоги до затриманих шукачів статусу біженця про написання заяв українською мовою.

Іншою проблемою є документування шукачів притулку, які оскаржили відмову в прийнятті заяв про надання статусу біженця та в подальшому оформленні відповідних документів.

Так, за інформацією Представництва УВКБ ООН в Україні, у 2002 р. з 457 заяв 294 не були прийняті до розгляду, 12 особам відмовлено в подальшому оформленні документів і тільки 2 особам було надано статус біженця. У 2003 р. з 1452 заяв 942 не були прийняті до розгляду, 122 особам відмовлено у подальшому оформленні документів. Статус біженця було надано 56 особам. У випадку оскарження рішення про відмову до Держкомнацміграції, а потім у випадку відмови задовольнити скаргу до суду Законом України “Про біженців” передбачені різні довідки, що підтверджують законність перебування скаржника на території України. Видачу таких довідок здійснюють органи міграційної служби, рішення яких оскаржується. Але, враховуючи, що Тимчасова інструкція про оформлення документів, необхідних для вирішення питань про надання, втрату, позбавлення статусу біженця не встановлює чітких часових термінів, протягом яких видаються такі довідки, шукачам притулку доводилося чекати протягом двох і більше місяців на їх отримання. Внаслідок цього ті з них, що перебували в приймальниках-розподільниках МВС та ізоляторах тимчасового тримання ДПС, не могли бути звільнені протягом цього періоду, а іншим загрожувала небезпека затримання та видворення правоохоронними органами.

До цього часу залишається невирішеним питання запровадження інституту притулку в Україні. Так, відповідно до ч.2 ст.26 Конституції України “іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом”.

При цьому згідно з п.26 ст.106 Конституції прийняття рішення про надання притулку в Україні належить до компетенції Президента України. Водночас до цього часу Верховною Радою України не було прийнято відповідного закону, який визначав би порядок отримання притулку в нашій державі.

У цілому моніторинг, проведений Уповноваженим, у тому числі аналіз звернень біженців та шукачів притулку до Уповноваженого, свідчить, що низка принципових питань залишається законодавчо не врегульованою. Виходячи з цього, Уповноважений вважає, що:

n потребують перегляду і суттєвого доопрацювання окремі положення Закону України “Про біженців”, зокрема, щодо часових обмежень для подання заяви про набуття статусу біженця;

n потребує додаткового бюджетного фінансування реалізація окремих соціально-економічних прав біженців, зокрема права на медичне обслуговування, освіту та працю; у зв’язку з цим нагальною є необхідність розглянути питання про внесення змін до чинного законодавства України для запровадження режиму найбільшого сприяння у реалізації зазначених прав та свобод біженців;

n потребують додаткового фінансування та кадрового забезпечення міграційні органи України;

n назрілою є необхідність прискорити прийняття відповідного рішення щодо запровадження інституту притулку, передбаченого Конституцією України, а також ухвалення законодавчого акта про запровадження в Україні додаткових/допоміжних форм захисту осіб, які вимушено залишили країну громадянської належності або країну постійного проживання, потребують легалізації їхнього статусу з міркувань міжнародного захисту або з інших причин гуманітарного характеру, але не підпадають під пряму дію Конвенції про біженців 1951 р.;

n додаткового врегулювання вимагає правовий статус тих вимушених переселенців з Абхазії, які втратили правові підстави для перебування в Україні після припинення чинності постанови Кабінету Міністрів України №674 від 26 червня 1996 р.;

n доцільним є прискорення прийняття відповідного закону про міграційну амністію.

На початок сторінки    ^^